宣勇：中国高等教育的治理转向——从工具治理到价值治理
党建引领高校治理现代化的现实困境与优化路径
胡宝伟，米华全，摘自《学校党建与思想教育》，2023年第10期
2021年4月，中共中央印发了修订后的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，明确提出要“把党的领导落实到高校办学治校全过程各方面，确保党的教育方针和党中央决策部署得到贯彻落实”。高校治理是国家治理和教育治理的重要组成部分，党的领导是中国特色社会主义大学最本质的特征和最显著的优势。准确把握新时代高校党建和高校治理的现实境遇，深入探讨党建引领高校事业高质量发展中存在的问题及出路，对于推进高校治理体系和治理能力现代化、不断提升高等教育质量具有重要的现实意义。
一、党建引领高校治理体系和治理能力现代化的现实困境
发挥党建对高校事业发展的引领作用是新时代高校落实立德树人根本任务、提升办学治校效能的本质要求。党的十八大以来，各高校认真贯彻落实全面从严治党的要求，全面加强基层党组织和党员队伍建设，高校党建工作取得了显著的成绩。然而，对照上级党组织要求和培养担当民族复兴大任时代新人的历史使命，高校治理体系和治理能力建设仍有一定的提升空间。
1.党建引领高校治理的认识有待深化。党建引领高校治理是中国特色社会主义高校高质量发展的客观需要，从各高校的治理实践来看，一些高校治理主体对党建引领的价值意蕴和核心要义认识还不够清晰，推动高校从管理向治理转变的观念也还没有完全树立。第一，在党建引领方面的思想认识误区。党建引领强调的是高校要在事业发展中充分发挥党委把方向、管大局、作决策、保落实的功能，通过动员、嵌入和整合等途径以高质量党建引领和助推高校高质量发展。高校党委一方面要树牢“抓好党建是最大政绩”的理念，切实抓好党的政治建设、思想建设、组织建设和作风建设等，持续加强领导干部队伍和党员队伍建设，推动高校基层党组织全面过硬。另一方面要“通过柔性引导、服务而不是刚性的管理有机融入高校治理体系”，通过思想引领、组织保证、管理服务、校风培育等手段发挥指方向、立规矩和树正气的作用。然而，部分高校党组织和领导干部对“党的全面领导”“党政分工合作”等还存在认识偏差，把高校党建和高校治理的内在联系割裂开来，要么脱离业务谈党建，要么脱离党建谈发展。部分领导干部以业务干部自居，不愿意投入精力抓党建，或者把党建工作与业务工作混淆不清，存在党组织对教学科研工作管得过细、介入太深、大包大揽等问题。这都是未能正确处理党建引领与高校治理关系的表现，必然导致以高校党建引领高校治理思想自觉和行动自觉的弱化。第二，对高校治理的思想认识不够深入。实现从“管理”到“治理”的转变是深化高校体制机制改革，实现高质量发展的必然之举。不少学者对治理进行了多维度的解读，大多认为相对于管理，治理更加强调主体的多元性和方式的服务性。现代化的高校治理，要求促进各方共同参与，协同发挥作用，形成“多元主体合作共治”的发展格局。受传统科层制管理体制和结构的影响，部分高校还存在“管理本位”思维，治理主体仍然习惯用管理的思维看待高校治理，“依法治校”和“民主办学”氛围不够浓厚，协同发力、服务意识和合作共赢等理念还没构建完成。
2.党建引领高校治理的制度机制有待健全。党建引领高校治理是一项复杂的工程，涉及高校各级党组织、教学组织、科研组织、学术组织、行政机关和后勤保障服务单位等方面。以党建引领高校治理既要完善制度体系，又要规范权力运行机制，实现党建制度与高校治理机制的有机衔接。法规制度是党建引领高校治理体系和治理能力现代化的“压舱石”，是高校治理体制和机制有效运转的“稳定器”。目前，党内法规体系和高等教育法规制度不断完备，已形成了以党章、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等为代表的党内法规体系，和以《中华人民共和国高等教育法》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等为核心的高等教育法规体系，为高校政治权力、行政权力和学术权力的运行提供了有力的制度依据。但制度的健全并不意味着执行的有效和机制的有序，总的来看，部分高校还存在党建工作整体协同性不强、议事决策制度执行偏差和党建与业务融合不紧密等弊端。第一，条块分割制约了“大党建”格局的构建。长期以来，围绕不同的发展目标，高校形成了众多的条块化管理体系，随着高等教育事业的发展，各条块的专业化程度也不断增强。条块化管理体系在提升部门工作效率的同时，也带来了校内党群、行政服务和学术组织等部门难以统筹协调等问题。部分高校党的组织体系建设与新时代高校党建的新形势、新特点还不适应，存在党组织设置不合理、覆盖不到位等现象。第二，议事决策规则执行存在偏差。虽然大部分高校已经规范党委常委会、校长办公会、院（系）党组织会议、党政联席会议议事规则，但在实际操作过程中还存在重大决策缺乏深入调研论证和沟通，会上讨论不充分，会后贯彻不到位等问题，特别是部分二级学院的议事决策机制还未完全理顺，党组织对重大事项前置研究的作用发挥不够好。第三，高校党建与教学科研、服务保障工作的融合机制还不够健全。坚持以党建为引领，关键就是要找准党建与业务的契合点，加强党建工作与业务工作的统筹协同。不可否认，部分高校还存在党建工作与业务工作“两张皮”现象，缺乏党建与业务相互促进的动力机制和融合机制。
3.党建引领高校治理的专业能力仍需增强。治理能力是党建引领高校治理现代化的关键性因素，如果高校治理主体缺乏过硬的能力作为保障，实现高校治理体系和治理能力现代化将是空中楼阁。第一，领导干部和党务工作者队伍选配方面。部分高校执行《党政领导干部选拔任用工作条例》不严格，存在“任人唯亲”“人岗不适”“带病提拔”等情况。2016年12月全国高校思想政治工作会议召开后，各高校在专职组织员配备、“双带头人”支部书记建设方面取得了较大进步，但仍然需要持续用力。例如，部分高校专职组织员配备不齐，有的专职组织员身兼数职；党支部书记后备队伍建设乏力，党支部书记对支部建设投入时间和精力有限，一些学术骨干不愿意担任党支部书记；对党务工作者重使用轻培养，党务工作者做思想政治工作的能力比较欠缺。第二，领导干部和党务工作者队伍能力建设方面。对照治理能力现代化的要求，部分高校领导干部和党务工作者还不同程度地存在本领恐慌。主要表现在：对新时代高等教育发展趋势和办学要求把握不够准确，对高校党建的规律性和特殊性认识不够深入，对高校治理的核心问题和关键环节研究不够透彻；面对高校党建与高校治理的新形势、新问题，部分党员领导干部和党务工作者推动党建引领高校治理的思路不清、举措不多、方法不新，不能做到精准施策。也有的高校存在治理主体参与高校治理的渠道较少，党建与事业融合发展的载体不够丰富等情况。
二、党建引领高校治理体系和治理能力现代化的优化路径
以党建引领高校治理体系和治理能力现代化，是新时代坚持党对高校全面领导和实现高等教育健康发展的基本要求。各高校要针对党建引领高校治理面临的现实困境，坚持把高校党建与事业发展紧密结合起来，进一步强化党建引领高校治理理念、健全制度机制保障和提高治理主体能力，真正发挥党建驱动高校治理效能提升的积极作用。
1.强化党建引领高校治理理念，坚持社会主义办学方向。办学方向是推动高校治理体系和治理能力现代化的“定盘星”。只有坚持党的全面领导，切实做到以党建引领高校事业发展，掌握高校思想政治工作主导权和主动权，才能保证高等教育事业发展不偏离轨道，源源不断地为中国特色社会主义事业培养建设者和接班人。
第一，突出政治功能，当好“掌舵者”。高校党委要不断完善党委领导下的校长负责制，履行好办学治校的主体责任，发挥党委政治核心作用，保证党的教育方针在高校落实落地。院系党组织和党支部要准确把握引领的实质内涵，不断探索党建引领高校治理的规律，处理好党的建设与高校治理的关系，理顺党组织与行政组织、学术组织的逻辑关系，做到既不“包揽代办”，也不“放任自流”。
第二，加强思想武装，当好“铸魂者”。高校各级党组织要紧紧抓住思想建设这个关键，把思想政治工作摆在重要位置，做好思想动员，凝聚起全校师生推进校内治理创新的共识。要依托党委理论学习中心组学习、“三会一课”、专题读书班等形式，组织党员师生深入学习习近平总书记关于党的建设和高等教育的系列重要论述，真正把思想统一到中央和教育部党组关于推进高等教育治理体系和治理能力现代化的部署上来，增强立德树人的使命意识和责任意识，自觉做党建引领高校治理创新的积极践行者和推动者。要大力推进习近平新时代中国特色社会主义思想进课堂、进教材、进头脑、进网络，教育引导当代大学生听党话、跟党走，努力成长为担当民族复兴大任的时代新人。
第三，强化治理观念，当好“引领者”。通过专题培训、实践创新等方式，教育引导党员领导干部转变思想观念，牢固树立治理理念，注重发挥党建工作在高校治理中的思想动员、业务嵌入和力量整合作用，尽快实现从“管”向“服”、从“管”向“治”的思想转变。有关部门和高校要推动把党的建设作为“双一流”建设成效评估、学科专业质量评价等的重要指标，将高校治理相关内容纳入党建工作责任制、党组织书记抓党建工作述职评议考核的重要内容，倒逼思想的转变和责任的落实。
2.健全党建引领高校治理制度机制，构建“党领共治”格局。“现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。”推进高校治理体系和治理能力现代化，要求不断提升法治化、制度化水平，着力完善各类组织体系、党政协同分工机制和系统化运行机制，形成科学、高效的“党领共治”格局。
第一，完善法规体系，强化执行力度，为党建引领高校治理创新提供根本依据。一方面，进一步强化制度建设力度，健全法规体系。在国家层面，要紧密结合高校发展需要，及时完善《中华人民共和国高等教育法》以及高校教育管理规章制度，完善高校治理的外部制度环境。在高校层面，要健全以大学章程为核心的制度体系。积极发挥大学章程在高校治理中的重要作用，抓好配套规章制度建设，加快形成以大学章程为统领的制度体系。同时，要结合党内法规和校内实际制定相应的校内党建工作规章制度。另一方面，进一步强化法规制度执行力度。制度的效能在于落实，只有抓好制度的贯彻执行，才能为党建引领高校治理创造良好的制度环境。用好巡视巡察、常规检查等手段，督促检查制度的贯彻执行情况，推动各项法规制度落地生根。
第二，厘清内在关系，激发多元动力，着力构建高效有序的引领机制。从纵横两个维度出发，克服条块分割、协同不足等问题，打造“纵到底、横到边”的治理格局。一是强化“三级联动”，优化党政分工的协同机制。高校党委要围绕治理目标任务，健全学校党委、学院党委、党支部三级联动体系，破解“上热中温下凉”“中梗阻”问题，提升党组织的覆盖力、凝聚力和号召力。要进一步明确党委常委会、校长办公会的议事范围、决策程序和结果落实等问题，处理好党委领导和党政分工之间的辩证统一关系，构建高效的协同运行机制；要建强院系党政领导班子，完善党组织会议和党政联席会议议事决策制度，优化党组织和行政、学术、民主管理组织之间的协调机制，提高整体功能和议事决策水平；要推进党支部标准化、规范化建设，培育好“双带头人”党支部书记，从严落实“一切工作到支部”的要求。二是促进“多方协同”，打造共建共治共享的高校治理共同体。要推动党建工作从“层级化”向“扁平化”、从条块分割向协同治理的转变，促进党建工作与业务工作深度融合。要健全教学组织、科研组织、学术组织的治理体系与组织架构，赋予教学组织、科研组织相应的权力，尊重并支持学术组织行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，引导民主权力参与高校治理，发挥治理功能，形成多元治理合力。要深入推进服务型党组织建设，健全党内帮扶和联系服务群众机制，畅通师生利益诉求表达渠道和反馈机制，注意将师生的合理化建议纳入学校议事规程，提高他们参与学校治理事务的积极性，鼓励他们在学校治理中施展才华、建功立业。
3.锤炼党建引领高校治理能力，选优育强党员干部队伍。队伍建设是推进党建引领高校治理体系和治理能力现代化的根本保障。高校要坚持党管干部、党管人才原则，选优配强干部队伍，不断壮大党务工作者队伍，提升专业能力，增强治理本领。
第一，选优领导干部和党务工作者队伍。首先，要突出抓好领导干部这个“关键少数”。领导干部是党建引领高校治理的策划者、推动者与实践者。高校党委要始终把政治标准放在干部选用首位，加强政治素质考察，把高校治理体系和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据，努力打造一支政治素质高、治理能力强、工作作风硬的党员干部队伍。其次，要切实抓好党务工作者这个“关键要素”。全面落实党员院长（系主任）担任院系级党组织副书记或委员的要求，增强他们的党性观念，落实“一岗双责”。要选优配强党支部书记，不仅要在形式上实现“双带头人”全覆盖，而且要在实践中发挥“双带头人”作用。要注重选派优秀辅导员、党员教师和优秀研究生党员担任学生党支部书记，严格落实中央关于专职组织员队伍配备的相关要求，不断充实高校党务工作者队伍。再次，要强化党员领导干部日常管理监督，坚持严管与厚爱相结合，推动“能者上、劣者汰”，激励党员领导干部主动担当作为。
第二，育强领导干部和党务工作者队伍。领导干部和党务工作者队伍的素质能力是推动党建引领高校治理的关键性因素，直接影响着党建引领高校治理的成效。各高校在选优队伍的基础上，要花大力气育强队伍，努力提高领导干部和党务工作者引领高校治理的素质和能力。首先，提升专业化能力。以党建引领高校治理，不仅要求党员领导干部具有较高的政治素养、理论水平和党建工作能力，而且要求其具备扎实过硬的专业能力和实践本领。为此，要创新干部教育培训形式，通过专题培训、实践锻炼、课题研究等途径，强化思想淬炼、政治历练和专业训练，促使他们准确把握高校办学规律和育人规律，不断提高政治敏锐性、统筹谋划力、组织协调力和工作推进力。对党务工作者要加强业务培训、工作指导和交流研讨，畅通其职业发展通道，完善激励和保障体系，着力提升高校党建工作规范化、专业化水平。其次，提升信息化能力。随着互联网技术的深入发展和广泛普及，新媒体技术等正深刻改变着高校师生的思维、生活和学习方式，信息素养和信息化能力已经成为高校领导干部和党务工作者的必备技能。高校要顺应时代发展趋势，加强干部队伍的信息化能力培养，强化互联网思维，提高他们的网络发展规律把握能力、网络舆论引导能力和网络信息安全保障能力，让网络信息技术更好地服务于高校治理实践。要利用高校在大数据、云计算、人工智能等方面的技术研发优势和人才队伍条件，发挥大数据精准识别、精准推送、精准服务的特点，提高党组织凝聚师生和服务师生的能力，把信息技术优势转化为党建工作优势和高校治理优势，推进党建引领高校治理高质量发展。
高校二级院系党政议事规则的治理研究
丁凯，李佩洁，蒋莉薇，摘自《学校党建与思想教育》，2023年第2期
高校二级院系是高校党委和行政领导下的二级管理实体，是教学、科研与行政工作的主体和前沿阵地，二级院系的决策与运行状况直接关系到整个学校建设与教学管理质量。党的十八大以来，中共中央组织部、教育部和各省市教育工委先后出台了一系列制度文件，不断完善细化高校二级院系治理中的党政议事规则，体现为“党组织会议制度”和“党政联席会议制度”。党的二十大报告提出，“坚持大抓基层的鲜明导向”，“推进以党建引领基层治理”，“把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。高校二级院系贯彻落实好党政议事规则，是加强党的全面领导、发挥党组织政治功能的迫切需要，是完善基层治理、进一步理顺二级院系党政关系的迫切需要，也是凝心聚力推动二级院系高质量发展的迫切需要。
一、高校二级院系议事规则的治理逻辑与政策演进
党的历代领导集体都高度重视党委工作和政治工作对于基层党组织建设的重要性。党组织的政治功能，在高校及其二级机构的治理过程中一直有着很明显的体现。早在 1937 年，诞生于抗日烽火的陕北公学就实行了党团领导下的校长负责制，并在每个队都建立了党支部，形成了党委领导与党团日常组织建设的一体化形式，切实保障了党的政治领导。这种党委领导的学校体制成为培养政治干部的重要保障，开启了新中国高校管理模式的先河。
新中国成立以来，我国高校领导体制先后经历了校务委员会制、校长负责制、党委领导下的校务委员会制、校长为首的校务委员会制、党委领导下的校长分工负责制等，并最终确立了党委领导下的校长负责制。与之相对应，高校二级院系领导体制和决策机制先后经历了系主任主持教学行政工作，系务委员会领导下的系主任负责制，系总支委员会领导下的系主任分工负责制，系主任负责制、党政分工合作、通过党政联席会议制度讨论和决定本单位重要事项的历史过程。根据时代发展的要求，党和政府相继出台了系列关于二级院系治理的文件制度，在这个过程中院（系）级党组织的政治核心地位和对行政工作的实质性参与得到了逐步加强。2010 年修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》正式将党政联席会议确立为院（系）级单位的工作体制和决策方式。党的十八大以来，习近平总书记多次指出，加强党对高校的领导，加强和改进高校党的建设，是办好中国特色社会主义大学的根本保证。2014 年《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中强调“加强学校基层党组织建设，完善院（系）党政联席会议制度，集体讨论决定重大事项”，进一步明确重大事项应由党政联席会集体讨论决定，但此阶段还缺乏对于党政职责范围划分与议事规则的具体操作指南。
2017年，中共中央印发的《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》对高校二级院系党组织发挥政治功能提出进一步要求，提出要“强化院（系）党的领导，发挥院（系）党委（党总支）的政治核心作用，履行政治责任，保证监督党的路线方针政策及上级党组织决定的贯彻执行”。2018年，中组部和教育部党组印发了《关于做好高校党建工作重点任务》，要求“修订院（系）党组织委员会会议和党政联席会议议事规则，高校党委要指导院（系）健全集体领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，规范院（系）党组织委员会会议和党政联席会议制度，完善议事决策规则”，该文件首次明确将院（系）党组织委员会会议和党政联席会议区分开来，并要求高校二级院系修订两个会议的议事决策规则，“不能用党政联席会议代替党组织委员会会议，同时要保证党政联席会议对院（系）重要事项的决定权”。
2020 年 10 月中共中央组织部、教育部党组印发了《普通高等学校院（系）党委会会议和党政联席会议议事规则（示范文本）》，对高校二级院系的党委会和党政联席会议作出了明确的职权范围和决策程序要求，完善党政议事规则对进一步完善二级院系领导体制和议事机制有重大意义。2021 年 4月，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》修订发布，进一步明确了高校院（系）级单位党组织的政治功能和治理责任，对二级院系党组织的6项主要职责进行了修订，明确规定：一是通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项； 二是召开党组织委员会会议研究决定干部任用、党员队伍建设等党的建设工作；三是涉及办学方向、教师队伍建设、师生员工切身利益等事项的，应当经党组织研究讨论后，再提交党政联席会议决定。以上规定明确了党组织委员会会议前置研究的议题范围，成为各省市党组织制定工作细则的重要依据。
二、党政议事规则对二级院系决策程序与治理能力的改进
法国学者皮埃尔·布尔迪厄（Pierre Bourdieu）在20世纪60年代提出“场域”概念，“一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或一个构型”。作为多种关系和力量聚合而成的网络构型，场域理论很多时候被运用于分析大学和学院治理中。就高校二级院系场域而言，由于高校基层院系治理相对独立且具有多元化的主题，导致权力下移。作为由专家学者等相关主体所构成的学术共同体进行知识操作活动的载体和平台，高校二级院系需要比较充分的内部运行权力。学院内外存在着各权力主体的关系建构，一方面，二级院系在学校纵向管理层级充当着“被治理”的角色；另一方面，由于内设机构和多元学术主体的存在，二级院系又承担着“治理”的责任，有着较大的“学术自治权”。在多元决策张力的作用下，现有的党政议事规则实际上构建了一种新的“场域”，通过强化“最接近实际层面的人”决策的科学性和精准性，助推对高校二级院系决策程序与治理能力的重要改进。
从集体领导与治理实践的视角看，高校二级院系党委委员的权利既应包括对重大事项进行讨论和发表意见的权利，也应包括对重大事项的决策进行表决的权利，从而保障党的集体领导名副其实、集体决策过程真实有效。从治理结构来看，高校的权力结构一般是由政治权力（党委领导）、行政权力（校长负责）、学术权力（教授治学）三者组成，党政议事规则实施后，二级院系的治理结构发生了一定的变化，由过去的系主任负责、院长办公会、党政分工制等议事决策机制变为党组织领导下的党政联席会议决策机制，在议事范围、决策程序和民主程度三个方面有了重要改进。
一是在议事范围上全面加强了党的领导与政治把关。党政议事规则实施后，二级党组织委员会会议讨论决定事项的权力得到了进一步明确，充分体现出党的意见前置，有利于全面加强党的领导。总体思路是由党组织委员会会议研究决定重要事项，党政联席会议研究落实党组织委员会会议决议的有关措施和研究决定具体部署的工作方案。例如党的建设和干部队伍建设、人才、思政、师德师风、意识形态等重要事项由党组织委员会会议决定；涉及到科研教学、学术交流、教职员工聘用考核晋升、表彰奖励等重大事项由党组织在政治原则、政治立场、政治方向等方面进行先行把关，再由党政联席会议讨论决定。
二是在决策程序上进一步规范了决策机制。党政议事规则对党组织委员会会议和党政联席会议的决策程序进行了规定，要求会前认真准备议题，并请党委书记、院长审阅；会上充分讨论，并认真做好记录；会后整理编写会议纪要，并由专人督促决策执行。特别是党政议事规则的实施，明确了“党组织委员会会议”和“党政联席会议”在不同事项上所具有的决定权和执行权，让决定权与执行权既适度分离又密切配合，这有利于提高工作效率和权力的健康运行。比如，学院的发展规划是事关长远发展、影响发展全局的重要文件，应纳入党组织决策权限，由党组织讨论决定。但具体的方案编制和经党组织委员会会议讨论决定后的组织实施，应由党政联席会议进行。
三是在制度保障上进一步加深了基层民主程度。二级院系党组织是经选举成立的，党组织委员会会议是具有一定代表性的决策机构，这有利于增强基层党组织的政治功能，有助于为党的教育方针和落实立德树人根本任务在学院落地生根，为学科建设取得更大成效提供坚强有力的保障。特别是在二级院系党组织委员会会议中明确要求加强对工会、共青团、学生会（研究生会）、学生社团、学术组织和教职工代表大会、老干部和离退休干部等群众组织等重要事项进行讨论，在两个会议议事规则中均有“涉及师生切身利益的重大议题时可以邀请师生代表列席”的条款，这扩大了民主基础，体现出我国全过程人民民主的特点，有利于高校师生对议定事项进行民主监督，加强了党同群众的密切联系。
三、坚持党对高校的全面领导视阈下完善高校二级院系党政议事规则的进路
尽管“党组织会议”和“党政联席会议”这两项会议规则在高校基层单位已经实施运行了一段时间并取得了良好效果，但由于议题权属划分比较复杂、议事人员重复交叉、基层单位决策者与执行者难以区分等客观问题，其在具体实践过程中的运行仍然存在一些难点。
一是尚存在参会人员与表决议题的重复性问题。党政班子成员基本要重复参加两项会议，同样的议题要在两个会议上进行重复讨论和表决。一方面，党政领导班子中的党员同时也是党委委员；即便少数行政班子成员不是党员，但还是可以列席党组织委员会会议，因此党组织委员会和党政联席会议与会人员重合度较高。另一方面，在基层治理实际工作中，几乎所有议题都可以被认定是涉及“师生员工切身利益”，因此绝大多数议题都要在两个会议上重复讨论和做出决定，降低了基层的决策与运行效率。
二是尚存在治理成本被不断推高的溢出性问题。尽管很多高校在推动各二级院系制定实施党政议事规则上下了很大功夫，但在规则的执行情况、具体人员的认识水平、议事决策的范围边界等方面仍存有一些问题，尚不能在短时间内构建出较为完善的多元利益表达和利益协调机制。由于实施细则缺乏清晰的职责划分，书记和院长之间比较容易出现分歧。一些高校试图通过基层院系“书记院长一肩挑”的方式来解决这个矛盾，但与国有企业“双向进入、交叉任职”情形不同的是，高校在治理性质、治理环境、治理内容、治理对象等诸多方面存在巨大差异，“一肩挑”容易造成基层党建功能弱化、重业务轻党建、决策一言堂等新情况，高校基层治理时常陷入两难境地，从而付出较高的治理成本。
三是尚存在治理实践进程中议事决策的浅表性问题。在“一岗双责”的压力传导下，推崇风险规避的特点使得二级院系党政共同负责的实践具有很强的路径依赖，进而造成高校二级院系治理领域的深层次变迁难以持续地深入推进。比如，高校二级院系决策层往往对那些需要投入大量时间、精力的实质性改革举措缺乏探索的意愿，这造成了二级院系治理领域的改革常常止步于“形式创新”“文本创新”。
四是尚存在基层行政和党务工作队伍能力不足的刚性问题。高校工作队伍往往存在“头重脚轻”的情况，院系工作人员配备严重不足，时常出现一岗多责、身兼数角、“上面千条线、下面一根针”的问题。比如，党政议事规则要求党组织委员会会议研究决定的、需要经党组织委员会会议进行政治方向把关后再交由党政联席会议讨论决定的事项增多，程序流程则更复杂，这就对基层党务人员提出了越来越高的要求，而现实中二级院系党务工作力量从规模到建制都相对薄弱，难以适应新的要求。
习近平总书记指出：“高校基层党组织建设和党员队伍建设是高校党的建设的基础工程。”因此，在实际工作中，要进一步深化对高校二级院系党政议事规则的完善与落实，持续完善高校基层治理体系，在高校基层治理体系与治理能力现代化建设中充分发挥党组织的作用。
一是要进一步加强制度的顶层设计。从中央、教育部和省市教工委的角度，应进一步细化党政议事规则中关于议题范围、议事规则、决策流程、权责归属等事项的操作指南。上级部门制定的细则中应尽量避免“涉及师生员工切身利益”等模糊表述，根据实际情况明确“三重一大”的具体事项，避免重复和交叉决策，保证每项会议的严肃性和有效性。对此，很多高校正在推动的《学院党组织委员会会议议事规则（示范文本）》《学院党政联席会议议事规则（示范文本）》，以及不断修订的“三重一大”制度等工作，应视为是一种“正向演进”。
二是要进一步明确各方职权范围。上级部门在制定党政议事规则操作指南中，要对高校二级院系的院长和书记的职权范围作出足够清晰的划分，明确哪些议题由书记负责、哪些由院长负责，便于基层单位遵照执行，避免因边界模糊而增加不必要的治理成本。同时，在基层治理中要充分凝聚党政班子特别是党政主要负责人的共识，把全面加强党的领导、突出党组织政治功能的精神吃准吃透、落地落实。
三是要进一步建立健全基层容错机制。在党政议事规则的实际运行过程中，既要保证决策程序按流程进行，又要充分调动基层工作人员的主观能动性，给予个人履职担当和相机抉择的空间。为此，要充分体察基层实际工作的诸多困难及其所面对的大量不确定性，不能用集体决策简单取代一线人员的具体分析，更不能以无条件的问责机制来挫伤执行人员的工作积极性。这就需要全面建立健全基层工作的容错纠错机制，切实激发基层工作人员的主观能动性，保护他们的担当热情。
四是要进一步夯实基层工作基础。在实行责权重心下移的同时更要坚持资源投入的重心下移，持续充实基层工作队伍，为基层治理提供充分的人力支持与必要的机制保障。加强一线工作队伍建设，减少不必要的评估、检查、督察，避免以会议贯彻会议、以稿件落实文件、以材料检验成效等形式主义做法，应建立实事求是、简便易行的基层考核指标，切实为基层“减负”，使基层人员将有限的工作力量抽入服务于广大师生和高等教育事业发展大局中去。
价值共创视域下高等教育治理能力现代化的“赋能”进路
李作章，摘自《江苏高教》，2022年第1期
党的十九大以来，我国从国家经济社会发展全局和教育事业发展战略布局出发，通过颁布《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案（2018－2022年）》等相关政策文件对新时期加快和推进国家教育治理体系和治理能力现代化提出明确的指导思想、工作重点和任务要求。高等教育治理现代化是国家教育治理现代化的重要组成部分，对于加速实现国家教育治理现代化进程提供了有力支撑。高等教育治理能力现代化是高等教育治理现代化两个核心内容之一，是实现高等教育治理体系现代化的前提和保证，也是整体提升高等教育质量的根本途径。从传统教育管理方式向现代教育治理转型，参与主体之间的互动方式、网络结构、权力配置和资源供给都随之产生变革，由于“治理”在保留了行为效果的同时，消解了行为主体的权威性，从而使得传统的与权力结构相对应的管理行为有了更为广泛的参与和互动。高等教育治理能力现代化是治理主体价值行为共创的结果，在价值网络中不同行为主体需要更加主动地进行创新，并与其他相关主体进行互动合作以开展价值共创，其中赋能是有效的进路之一。
一、问题提出与理论分析框架
1.问题的提出
高等教育治理现代化是国家教育治理现代化的重要层级之一，起到承上启下的作用，是国家教育治理现代化的具体体现和关键环节，高等教育治理的现代化能力和水平关系着国家治理的全局和成效，是国家重大决策的重要支撑力量。高等教育治理现代化需要科学完善的教育治理体系作为治理的骨骼，明确各治理主体间的层次、关系、权力和责任。在此前提下，高等教育治理主体，包括地方政府、学校、专业团体、学生、家长、社会组织等需要通过自我提升和组织、技术、环境的外部支持生成强大的治理能力来保证教育治理体系的效能得以充分发挥。教育治理能力是教育治理主体通过制定和执行政策从而实现自身意志、目标的能力，包括参与能力、理解能力、专业能力、执行能力、协作能力、创新能力等。中外教育现代化发展实践和高等教育取得的成就表明，高等教育治理能力可以切实提升教育质量、维护教育公平、优化教育资源分配，形成多元化治理格局。作为国家教育治理体系的重要层级，不同的高等教育治理主体在合作、对话和协商过程中，通过权力的上下互动或内部的平行运行形成了现代化的高等教育治理网络，共同服务地区内所有利益相关者的公共利益，在科学认知和理性行动的过程中彰显着各自的价值。我国地方政府根据国家教育治理现代化的总体部署，分别根据自身教育实际和发展目标制定了高等教育治理现代化的专门文件和行动方案，以能力建设为核心，不断改革和创新高等教育体制、机制，形成高等教育治理的崭新局面，通过放权、赋能激发治理主体参与活力。不可否认，适当的放权和有效的激励能够提升高等教育治理主体的自驱力，有利于解决参与主体的心态问题，从被动治理走向主动治理，实现一定程度的赋能，但不能有效促进教育治理主体治理能力的内在生成，不能发挥治理主体的综合效能。
2.理论分析框架
从治理个体角度看，高等教育治理能力来自于个体的天赋和通过学习、培养而获得，需要组织的支持、挖掘和激发。虽然“赋能”一词在近些年来被管理学、心理学、社会学领域研究者广泛使用，但至今没有形成一个被广泛接受的定义。在社会心理学领域，赋能被看作是一个人成长和发展的过程，这种能量是从人与人之间的交流行为中获得的，获得信息的能力是赋能至关重要的先决条件。在管理学领域，赋能是上级赋予下级权力，增加产量和效益的过程。在社会学领域，赋能是底层社会人群把握自己命运的能力。赋能不仅能增加一个人主动掌控自己生活的能力，也能促进其积极参与民主化社会治理活动。总之，赋能就是赋予能力或能量，赋能是“使……能够”的过程，是一个“动态变化”的过程，也是一个结果。赋能的这个“能量”来自两个方面：一是激发个体或内部组织由内而外的能量，包括心态、行动、知识和技能，达到自我能量的峰值；二是整合、优化或者导入资源，聚合外部能量为我所用。赋能的终极目标是让组织、团队或者个人能够自我驱动、自我提升、自我感知、自我行动，并与外界资源形成有效的互动，从而达到最优的效果。为此，有学者根据“授权赋能”理论探讨如何开展行动赋能：一是关注组织行为与人力资源赋能领域；二是聚焦以数字信息等新技术为依托的技术赋能领域。有学者从组织和个体角度出发，将授权赋能主要分为三类：结构赋能、心理赋能和领导赋能。本研究中的赋能是指：在高等教育治理现代化进程中，治理体系中不同行为主体（包括政府、学校、社会组织等）之间通过互动合作来进行价值共创和能力提升中的赋能。鉴于赋权理论的观点主张和高等教育治理体系中教育治理主体能力不足的现实和解决问题的迫切性，本研究尝试在“宏观－中观－微观”三个维度，从结构赋能、技术赋能和主体赋能三个层面对高等教育治理能力现代化的赋能问题进行梳理和分析，探讨宏观结构安排、中观技术支持和微观主体认知与行动的赋能路径，力图克服单一层次赋能分析解释力不足的缺点和实现不同层次赋能的有机整合，进而促进高等教育治理能力现代化的形成和快速提升。基于价值共创网络的分析框架，高等教育治理能力现代化的赋能主要体现在三个方面：宏观层面网络环境的结构赋能、中观层面信息技术的技术赋能和微观层面治理主体的心理赋能。
二、高等教育治理能力现代化的结构赋能
从治理主体的价值共创为网络出发，结构赋能主要从组织层面出发，通过参与决策、责任分担和共享领导权等一种或一组管理改革实践营造授权赋能氛围，赋予员工、团队权力，并提高其能力。高等教育治理能力现代化的结构赋权可以在制度赋能、组织赋能和领导赋能三个方面给予治理主体能力的形成和发展提供赋能氛围和权力供给。
1.高等教育治理能力现代化的制度赋能
制度对于高等教育治理体系的建立和治理主体能力的生成发挥着约束和指导作用，高等教育治理的复杂性和必要性、不同治理主体之间利益的博弈冲突和价值目标的多元追求都决定了制度赋权的重要性。制度是教育治理的根本和依据，教育治理是制度的实施和展开，二者存在紧密的有机关系，是一种承接和递进关系，既要看到制度的重要性，也要看到治理主体的作用和价值。当前大多数研究者都对制度之于教育治理的主导性达成广泛共识，在研究问题时经常采用制度缺位加制度构建的研究方式破解教育治理过程中的各种问题。制度是人类通过长期实践而形成的，不可能进行短期的构建，制度是在治理实践中不断发展和完善的，强调制度赋能就是抓住人的因素。首先，制度赋能不是强调制度的刚性和优先性，而是强调制度是环境与人共同作用的结果，在实践中通过制度认知、制度实践、制度认同不断发展和完善治理主体的能力。其次，制度赋能有利于将制度优势转化为治理效能，补齐制度短板，提高治理主体制度执行能力。最后，从制度的根本性、全局性、长远性和稳定性出发，制度赋能有利于提升治理主体设计制度、执行制度、影响制度和完善制度的能力。高等教育治理制度与国家制度、历史文化水平、经济发展水平等因素密切相关，各地方政府在国家总体制度框架下，结合本地区教育发展实际，形成了各具特色的治理方式。治理主体的能力范畴并不是脱离制度自行其是的能力，而是制度建构、制度执行与制度完善的能力，在制度与人的互动中实现治理能力的现代化。高等教育治理现代化需要良好的制度供给和强有力的治理能力相互结合，将治理能力和制度供给进行最佳匹配，既发挥制度优势，也调动人的能动性；既促进制度建构，也实现能力提升。即使再好的制度供给，治理主体能力的匮乏也会让制度束之高阁，同样只有较强的治理能力而缺乏良好的制度供给也会让治理主体迷失行动的方向。
2.高等教育治理能力现代化的组织赋能
高等教育治理是在一定的政治、经济、文化等条件下，在特定时空场域内由不同治理主体构成的组织网络，治理能力现代化是整合不同利益相关者的力量，并将这些力量加以协调和统一的过程。由政府一元治理到不同主体共治，再到以人为本的善治是高等教育治理价值追求的终极目标。在权力边界、组织边界和主体与对象角色重塑的过程中，高等教育治理能力的改变既要关注对个体能力的激发，也需要重视协作治理带来的价值创造与分配。无论是治理主体“我－我”之间，还是治理主体“我－他”之间；无论是治理的主导者与协同者之间，还是每个治理主体与治理对象之间，每一个治理主体都有自己的价值贡献，都能促进其他治理主体的能力成长。只有治理能力成长才会创造治理价值，才会实现高等教育治理现代化带来的价值共享。首先，组织赋能可以促进边界两侧的合作主体协作能力的共同成长，参与协作治理的各方都能够收获因能力提升而带来的价值，组织成为凝心聚力、创造共享价值的平台。其次，组织赋能可以让协作治理主体之间产生相互信任，形成积极向上的组织文化，并将组织文化精髓与各项治理活动加以融合，让精神、物质共生，进而带来更高品质的治理行为，输出高水平的创新绩效和治理效能。组织的团结、互助和互信有助于治理主体间乐于分享治理知识与经验，产生治理的创新行为和创新能力。最后，组织赋能可以让治理主体协作过程中形成稳定的利益协调机制和责任共担机制，为治理主体营造更加开放的氛围，形成较强的组织心理资本，实现治理主体间的协调和集约。
3.高等教育治理能力现代化的领导赋能
领导赋能的重点是将高等教育领导的“自上而下”方法转变为“自下而上”方法，用群策群力的治理方式，激发所有治理主体的领导智慧，更好地解决教育治理实践中遇到的各种问题。治理主体来源的多元性、治理主体结构的网络性和治理能力的多维性，打破了传统治理的层级体系，各治理主体之间的关系发生位移，治理主体自主领导的能力显著提高，通过去中心化的方式驱动组织扁平化，最大限度发挥每个治理主体的领导潜能。高等教育治理现代化过程中，首先，要赋予地方政府行政领导力，具体表现为统筹能力、决策能力、规范能力、指挥能力、整合能力等。政府领导能力是高等教育治理的基本能力，有利于迅速、高效地对复杂的高等教育问题做出及时反应，并制定具体执行方案，保证地方政府领导的行政功能处于合理水平。领导赋能可以促进地方政府行政领导及时有效地制订政策计划和行政规范，为高等教育治理改革与发展提供条件。其次，地方政府在得到行政授权的条件下，按照教育要素分配和市场调节规律，主动为其他治理主体的参与、共治、共享创造良好的治理环境，建立参与、平等协商、互惠互利、优势互补治理原则的多元合作机制、权力分配机制和政策环境。通过赋予能力、催化反应、提供学习机会及授权等策略，保护政府对组织层级内部和社会主体的适应领导力的有效发挥，最终促进治理体系中多元主体的能力成长和变迁。最后，政府行政管理者、学校管理者、社会组织负责人等要扮演好自己“领导角色”，通过言行、态度等给予执行者、实践者激励，激发他们内在动力并在工作中持续为他们赋能，将教育治理的决策权和资源向教育一线倾斜、向治理场景倾斜。当然，教育治理权力的重新分配绝对不是简单地放松控制，“赋能”绝对不是削弱和减少领导的权力，只是调整了权力发挥作用的方式。领导赋权能够为不同治理主体治理能力提升创造条件，在各项能力间建立有效的联系，通过施加影响和规定取向达到预期的治理效果，是超越了局部领导的系统思考和行动。
三、高等教育治理能力现代化的技术赋能
教育治理工具的选择与运用在一定意义上直观反映教育治理主体的实际治理能力。信息技术在高等教育治理能力提升过程中发挥着重要的中介作用，可加速实现教育治理主体间的信息共享，丰富教育治理主体的信息技术素养，理清治理主体的权责关系，是高等教育治理能力提升的关键要素。从治理主体的价值共创网络出发，中观层面主要强调信息技术的技术赋能，将其作为助推组织、个体内外部赋能水平提升的重要工具。
1.高等教育治理能力现代化的信息共享赋能
为更好地实现不同治理主体间的协同、价值行为共创，实现高等教育治理能力的生成和创新，应关注技术赋能与制度赋能、组织赋能、领导赋能、主体赋能间的有机融合，重视技术赋能对于教育治理主体治理能力的影响。首先，技术赋能可以提高治理主体的信息技术水平，学习和获得数字信息化、大数据、云计算、“互联网＋”等方面的知识和技术，熟悉和了解高等教育相关的政策、发展水平、规模、质量等具体信息，增强不同治理主体间的信任和理解。其次，技术赋能可以提高治理主体的信息交流水平，提高信息共享的效率和主体绩效，获得高等教育技术产出、服务社会能力、人才培养质量等信息。通过建立信息共享平台和信息共享机制，学校可以及时掌握国家和地方政府的相关规定和要求，提升其办学水平和内部治理能力；社会组织通过与政府和学校间的网络互连和信息共享，有效提高其参与高等教育治理的决策和有效监督的能力；政府运用信息技术可以及时了解国家、学校、社会组织的最新政策要求、学校办学水平和社会的教育关切点，提高制定教育政策的科学性和适切性。最后，技术赋能可以从整体反映高等教育治理中不同主体间信息协同、融合、交流等特征，使政府、学校和社会组织进一步拓展治理内容，发现更多的潜在利益相关主体，降低高等教育治理的风险，寻求利益的最大公约数，尊重不同层次利益相关者的合理主张和价值诉求，建立因地制宜的高等教育共治模式。
2.高等教育治理能力现代化的精细治理赋能
信息化时代，人类获取信息、交流信息、共享信息的频率在不断加速，信息技术的创新在带来更多便利的同时，也在深刻影响着人们的思维和行动，“互联网＋”将信息互联网转变为智慧互联网，即智能互联网，将改变传统互联网信息传输这一功能，实现对世界认知和感应的连接与传导。高等教育治理对象复杂、主体多元，教育问题的复杂性要求必须全面考虑经济、社会、文化等外部环境要素，在共治的基础上实现精细化治理，多角度反映利益相关者的关切和诉求。精细化治理需要运用现代化的信息技术手段，保证治理主体的深度参与，利用大数据的特点和力量精准把握治理问题，提高高等教育治理的公开性、科学性和透明性。信息技术不再是传统治理的对象，其增加了手段和工具的新属性。大数据、“互联网＋”为治理主体提供了丰富的、个性化的数据信息，高等教育相关的数据被采集到大数据序列之中，弥补传统治理信息的缺失和信息的不对称。同时，大数据治理可以规范治理主体的行为，通过数据的可视化查看治理主体的“应为”“有为”“不为”，对不同治理主体的不适当行为进行矫正和问责。教育部印发的《教育信息化“十三五”规划》明确指出，充分释放教育信息化的潜能，提高信息化在转变政府职能、重构教育管理方式和再造教育管理流程中的作用。高等教育治理在精细治理过程中同样需要充分认识大数据、“互联网＋”的作用，根据高等教育的发展需求，坚持问题导向，精准施策，以技术驱动提升高等教育治理能力现代化。新的治理工具出现并不是对原有治理工具的否定，而是对其进行有益的补充。
3.高等教育治理能力现代化的数据转换赋能
信息技术赋能高等教育治理能力现代化最显性的路径就是实现大数据、教育信息和知识转换间的即时交互，将不同形式、内容和来源的数据、信息传递给治理主体，为制定最佳决策方案提供数据支撑，改变传统的经验治理、政策治理，实现现代化的数据治理、科学决策。从技术的工具属性来看，若把技术看作是高等教育治理的外伸变量，它的赋能主要表现为开放性技术赋能；若把技术看作是高等教育治理的内伸变量，它的赋能主要表现为封闭性技术赋能。开放性技术赋能侧重国家宏观经济社会发展的人口数据、产业数据和劳动力数据等，封闭性技术赋能侧重教育领域内部的数量、规模、质量、结构等基础性数据和分析性数据。与过去的“三角治理”（政府－学校－市场）不同，由于新型治理关系的建立和信息技术的介入，新加入的治理主体（社会组织、教师、家长、学生等）同样享有治理的权力和义务，围绕“数据系统”这一中心，原有的以政府为中心的垂直治理样态被打破，在治理主体彼此间信息交流、互换、反馈、转化、统一的过程中实现整个治理体系的均衡发展，建构起治理生态共同体。高等教育治理生态共同体的构建反过来也会加速治理体系内外部信息的互联和应用，推动、优化和整合教育管理信息系统、大数据中心的建设，实现治理主体间各类信息数据的有序共享。
四、高等教育治理能力现代化的心理赋能
心理赋能关注的是意义、能力（自我效能感）、自决和影响的四维心理感知状态，重点体现治理主体（个人或机构）参与高等教育治理的意义和重要性、具备的工作胜任力和技能、独立决策能力和执行的权力等方面的个体状态与治理场景。从治理主体的价值共创网络出发，赋能的微观维度可以被定位为主体层次的心理赋能，包括治理主体的自我认知、对周围环境的分析和理解，通过付诸具体行动对环境、政策施加影响以及实现既定的行动目标的能力。
1.高等教育治理能力现代化的个人内在要素赋能
个人内在要素是指个体对自身的控制感、能力、自我效能感、胜任感以及想要控制的动机领域，如何进行思考的过程及结果。从个体角度看，每一个治理主体都有追求价值而获得生存和成长的本能，有先天的天赋，价值网络中不同行为主体之间存在异质性，在技术、服务和资源等方面领先的主体在赋能过程中扮演着更为关键和主导性角色。高等教育治理能力由诸多个体提供，个体的专业能力、参与能力、胜任感、控制力在其中发挥着重要作用。个体若想参与高等教育治理，需要不断提高其价值创造能力，必须敢于突破现状，通过持续学习和经验积累，准确进行角色定位，形成问题意识和批判思维，增强对环境和政策的控制感，强化自己的参与意愿。个体对高等教育治理过程和结果的思索能够反映他们所关注内容，是对宏观层面、中观层面高等教育治理施加影响的基础。个体要素是治理主体是否有意愿参与治理活动、实现治理目标的基本要素。为此，治理主体要积极利用各种机会提升自己的治理能力，以自学的方式实现自我更新，掌握足够的专业知识，综合运用知识和经验，形成快速学习的能力。
2.高等教育治理能力现代化的主体互动间要素赋能
人们需要认识所处的环境，包括环境的价值、规范、资源，才能学习如何控制环境、影响环境，同时也需要了解环境中的各个环节（人员、组织、事件）如何影响自己的生活，以及如何抑制或提升自己控制环境的能力。互动间的要素赋能是治理主体作为一个个体，对高等教育发展的现状、问题、政策议题、发展规划、重点难点等都有相关的了解，特别是对自身参与治理的领域有深刻的认识，进而合理确定自己治理的目标和实现这些目标应采取的思路和策略。治理主体应运用信息技术和环境氛围对各类资源进行整合，运用法律赋予自己的权利，明确自己的治理责任和义务。法律能够在民主、公开的权利运行中实现高等教育治理主体能力的提升，通过充分供给治理主体的知情权、监督权、参与权，让其感知自身教育治理权利的正当性、责任与义务，获得信息共享能力、教育督导能力、主动参与能力和民主决策能力，从而避免教育治理过程中随意性或非理性行为的产生。高等教育治理法治化不仅可以实现自下而上的顺畅运行，对不同治理主体的行为进行监督和规制，更注重治理主体之间的横向交流与合作，通过沟通、协商、签订协议等形式完成任务目标。如通过建立学校章程，可以调动社区、家庭和公民主动参与学校治理行动之中，提升其参与能力；建立完善教育法律救济机制，切实提高治理主体的监督能力；建立教育法律协调机制，提升教育治理主体影响教育决策和执行的能力。
3.高等教育治理能力现代化的主体行为要素赋能
行为要素是指采取达到结果的行为，高等教育治理主体在结构赋能、技术赋能的基础上，利用各种条件积极地自我赋能。赋能除了治理主体认知层面的概念外，还包含行为层面的要素。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。同样，高等教育治理过程中涉及多个治理主体，既需要正式、非正式的制度安排，也需要运用各方主体行为产生的合力调节不同利益诉求，并形成相对一致的治理目标，采取主体间联合行动，持续对其他主体的行为产生影响。由于教育治理权利的滥用、失能和不足，部分治理主体教育治理能力无法得到发挥和引导，致使教育权利的正当性被弱化，高等教育资源分配不均衡、教育服务均等化，治理主体之间互相推卸责任。一些教育政策目标与实施方案相互矛盾，呈现出“功能碎片化治理”。解决此问题，需要厘清“政校社”关系，明确政府、高校、社会组织等主体之间的责任、权利和利益，处理好宏观调控、学校自主办学，社会组织、学生与家长等主体的参与权利等复杂而深层次问题，保障高等教育治理主体的行为与治理目标相一致。
试论治理现代化视域下高校领导干部治理能力的基本维度
谢树华，摘自《温州大学学报（社会科学版）》，2023年第3期
党和国家高度重视领导干部治理能力建设，特别是党的十八大以来，习近平总书记立足中华民族伟大复兴战略全局，着眼党和国家事业长远发展，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度对提高领导干部治理能力作出了一系列重要论述。2019 年 10 月 31 日，党的十九届四中全会指出：“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。”2020 年 2 月 23 日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调：“这次疫情防控工作中，一些领导干部的治理能力和专业能力明显跟不上，必须引起高度重视。”随着中国特色社会主义进入新时代，党和国家各方面工作越来越专业化、专门化、精细化，党和国家对领导干部提高治理能力寄予了殷切期待，提出了更高要求，而“打造忠诚干净担当的高素质干部队伍，必须把提高治理能力摆在更加突出的位置”。
党的二十大报告指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”作为教育、科技、人才“三位一体”发展的重要结合点，高校在党和国家事业发展全局中具有重要地位，其治理现代化不仅是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是中国高等教育实现高质量发展、提升综合竞争力的内在需求。作为高校办学治校和改革发展过程中的关键少数，高校领导干部在推动高校改革发展中发挥着中坚作用，是高校治理的实践主体。高校领导干部治理能力的高度，是决定高校治理现代化建设成败的关键因素。
一、高校治理的基本内涵、模式选择及存在的问题
（一）高校治理的基本内涵
在中国语境下，“治理”一词意味着“治国理政”，含有管理国家、处理政务之意。作为实现公共事务有效治理的活动与过程，国家治理涉及治理的主体、对象、规则等内容。1983 年，“治理”一词首次出现在中央政府工作报告中：“新宪法是我国人民治理国家的总章程。”2013 年，党的十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”2019 年，党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行全面战略部署，把“国家治理”提到了一个前所未有的高度。当前，国家治理特别是国家治理体系和治理能力现代化的提法已频繁出现在各级政府的文件和报告中，成为包括高等教育在内的各领域建设的指导依据。
高校治理是国家治理的一个重要组成部分。伴随国家治理的发展，高校治理也越来越引起教育界和学者们的重视。早在 2002 年，北京大学党委原书记闵维方在《高等教育运行机制研究》一书中率先将政治层面的“治理”引入高等教育范畴。中国高等教育学的开创者与奠基人潘懋元认为，高校治理为多方面和多种利益交织的权利，排除了自上而下管理的说法，最终形成相互制约、协调的存在，高校治理的意义并非表面上的约束和管理，而是促成各方共同参与，共同发挥治理作用。由此来看，高校治理是高校各治理实体的权责划分及其在运作过程中相互关系的安排，可以理解为“如何规范地处理好学校内部各种权利和关系的运行，以及配套科学合理的制度体系与监督机制，形成具有整体性、前瞻性、平衡性的内部治理结构和体系，提升治理能力与水平，为高校事业高质量发展提供保障”。
（二）高校治理的模式选择
不同国家、不同地区的高校依赖不同的政治体制和办学理念，其治理模式也各有不同。目前，国际上较为公认的治理模式主要有“高校自治”和“共同治理”两种。其中，“高校自治”模式起源于 19 世纪的德国，著名教育家洪堡、雅斯贝尔斯等提出“学术自由”“教授治校”等办学理念，在此基础上推动办学实践，形成了“高校自治”的治校模式，之后“高校自治”模式在各国高校中进一步得到发扬光大。而“共同治理”模式则是在“高校自治”模式遭遇瓶颈时发展起来的。随着高等教育向市场化、国际化发展，美国的一些高校认为“高校自治”模式难以有效处理高校日益庞大的内外部事务。1966 年，美国大学教授协会（American Association of UniversityProfessors）等协会联合发表了《学院与大学治理的联合声明》，首次提出了“共同治理”的概念，这通常也被认为是美国大学共同治理制度的确立，之后“共同治理”模式广泛应用于世界各国高校。
近年来，随着中国国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，中国高校则更多立足中国特色来开展治校实践。北京大学党委原书记邱水平就认为，中国高校的建设要从“中国特色”“社会主义大学”等角度切入，突出高校的国别特征、本质属性和时代要求，明确办学治校的根本制度、基本制度、重要制度，把中国特色与政治方向、时代环境、一流标准紧密融合起来。可见，中国特色是中国高校治理的根本核心，高校的治理模式必须植根于所在的文明体系和文化土壤，需要以国家和社会需求为导向，以国家战略和国家实力为依托。因此，推进高校治理体系和治理能力现代化，既要遵循高校发展的一般规律，又要适应国家、民族和地区的独特环境，做到扎根中国大地办大学，在办学治校中充分彰显中国特色社会主义制度优越性，办出中国特色。
（三）高校治理存在的问题
进入新时代，中国高校正在被赋予越来越宽泛的使命和职能，一所高校几乎就能构建成为一个小型社会。高校日趋膨胀的人、事、财、物体系，对高校内部治理特别是领导干部治理能力提出了更高要求，可以说，高校改革的难点和重点已经逐步由改善外部环境向完善内部治理转移，中国高校治理现代化步入了深水区。
第一，治理体系不够健全。目前，中国高校的治理重心普遍偏高，治理模式仍以传统的“大学办学院”为蓝本，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的高校内部治理结构有待进一步落实，师生日益增长的现代化治理需求与高校不健全不完善的治理体系之间的矛盾日益凸显。
第二，治理手段不够丰富。目前，中国高校的治理改革普遍存在较为明显的路径依赖，部分高校领导干部存在本领恐慌、“吃老本”、“凭经验”现象，无法有效应对错综复杂的情况或问题，特别是运用系统思维、数字化改革贯通高校教学、科研、管理之间关键节点的能力亟待强化，打通治理“最后一公里”任重道远。
第三，治理效能不够充分。目前，中国高校“多头治理”“重复采集”的顽瘴痼疾依然屡见不鲜，“东一榔头，西一棒槌”的碎片化治理问题依然存在，尤其是治理的连贯性和稳定性不高，决策的执行力和完成度欠佳，政策“打架”、朝令夕改的现象时有发生，整体资源不足与部分资源闲置之间的矛盾日益凸显，治理成本居高不下，治理效能亟待提升。
二、领导干部治理能力是高校治理现代化成败的决定性因素
毛泽东同志曾深刻指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”同样，高校的办学方向、发展路径等确定之后，高校领导干部就是决定因素。前述治理体系、治理手段、治理效能等问题，都能归结为一个问题，那就是高校领导干部的治理能力问题。领导干部是高校事业发展的重要骨干和中坚力量，其治理能力如何，直接影响到高校的政策执行、措施推进和工作效能，直接影响到高校的办学效果、管理水平和人才培养质量。提升高校领导干部治理能力，具有重要的战略意义。
（一）提升领导干部治理能力是高校治理现代化建设的题中之义
高校治理体系侧重于体制、机制的静态结构建设，高校治理能力侧重于实践中落实制度和解决问题的动态策略建设，二者既相互联系又有所区别，共同构成高校治理的两个维度。作为链接二者的纽带，高校领导干部既是高校治理体系的构建者，也是高校治理能力的实践者。“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，同理，高校治理能力是运用高校制度管理学校各方面事务的能力。一流的高校，必然应当具备一流的高校治理能力。作为高校治理能力的实践者，高校领导干部是把制度优势转化为治理效能的关键所在。
（二）提升领导干部治理能力是高校用好办学自主权的重要保障
党的十八大以来，党和国家在高等教育领域实施了一系列简政放权、放管结合、优化服务的改革举措，让高校拥有了更大的办学自主权。为了确保“接住”上级部门赋予的权力，并在高校内部进一步“下放”权力，作为承上启下的“关键节点”，高校领导干部必然需要进一步涵养治理能力，提升治理效果，以更加科学高效的治理为高校用好办学自主权保驾护航。
（三）提升领导干部治理能力是高校实现高质量发展的迫切需要
当前，中国已经建成世界最大规模的高等教育体系，高等教育整体水平进入世界第一方阵。同时，由于高等教育进入了普及化阶段，建设高质量的高等教育体系就成了时代赋予的重要使命，高校开始从过去的以量谋大、规模扩张转向以质图强、内涵发展，这也就要求高校必须培养一批能够肩负起高等教育供给侧改革重任的领导干部。因此，面对新时代新征程高等教育的新形势、新变化，高校领导干部必须努力提升自己的治理能力，以高质量治理能力助推高校高质量发展，服务高质量高等教育体系建设。
三、治理现代化视域下高校领导干部治理能力的基本维度
作为高校事业改革发展的领导者、组织者和推动者，高校领导干部应在深刻把握高等教育发展规律、党和国家教育路线方针政策的基础上，根据高校实际，结合自身特点，着力强化治理意识，运用治理思维，涵养治理理念，努力锤炼十种治理能力。
（一）锤炼政治站位能力
习近平总书记多次强调，“旗帜鲜明讲政治，既是马克思主义政党的鲜明特征，也是我们党一以贯之的政治优势”，“讲政治是第一位的”。政治站位能力是“讲政治”的集中体现，主要是指领导干部在认识、分析、处理党和国家政治问题以及作出重大政治决策时所站的政治立场和所具备的政治高度。高校领导干部的政治站位，既要站正、站稳，又要有党章和党内政治生活准则所要求的政治高度。政治站位能力是高校领导干部应当具备的首要能力，也是衡量高校领导干部是否合格的第一标准。
高校领导干部提高政治站位能力，一要牢记国之大者，即不仅要时刻关注党中央在关心什么、强调什么，深刻领会什么是党和国家最重要的利益、什么是最需要坚定维护的立场，也要避免局限于学校日常事务的思维惯性，学会从中央的高度思考问题、理解政策，认清大局、大势和大事，在思想上立得高、看得远，对党和国家的重大原则、重大立场和重大利益做到认识清晰、行动有力、贯彻到位；二要贯彻教育方针，即牢牢把握社会主义办学方向，坚持教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人；三要加强政治历练，即不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，始终做政治上的明白人、老实人，既要强化政治纪律和政治规矩，又要以党史学习教育为契机，以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，站稳立场，自觉抵御社会错误思潮的侵蚀，尤其要增强意识形态鉴别力，把牢学术话语权，强化教材话语权，重视网络话语权，永葆对党忠诚的政治本色，风平浪静时要忠诚，惊涛骇浪时更要忠诚。
（二）锤炼战略谋划能力
习近平总书记在浙江工作期间十分重视战略思维的涵养与运用，不仅就战略思维作过深入思考并发表过许多重要论述，而且善于运用战略思维方法解决事关发展的全局性、战略性和长远性问题，他指出：“要努力增强总揽全局的能力，放眼全局谋一域，把握形势谋大事。”战略谋划是战略思维方法的实际应用，主要是指一种从全局视角和长远眼光客观辩证地观察、思考和处理问题的工作能力，即超前认识、前瞻思维，是一种“事先知道”“主动设计”。高校的战略谋划体现在高校领导干部的意志、引领高校建设方向、指导工作实践、影响工作成效这四个方面。提高战略谋划能力既是高校党委工作的主要内容，也是衡量高校领导干部建设水平的核心尺度。同时，由于高校工作复杂多变的特性，高校领导干部必须具备动态调整战略规划的主动意识，引入柔性调整机制，根据高校内外部环境灵活处理短期目标和中长期战略规划的关系。
高校领导干部提高战略谋划能力的方法，可以归纳为“三定”，即“定位－定标－定法”。一要科学“定位”，即明确方位。定位就是确定历史方位。不同时期有不同时期的问题和任务，要明确解决什么问题和完成什么任务，首先要明确所处的历史方位、历史时期以及在全局中的位置。这要求高校领导干部要有战略的全局观。二要科学“定标”，即明确方向。定标就是确立奋斗目标。学校的未来取决于高校领导干部的目标，以及为目标而付出的努力。目标决定了一个单位能否成功，虽说即便有了目标也不一定成功，但是没有目标就一定不会成功。目标就是方向，高校领导干部在工作中只有把握正确的方向，不断地朝着目标迈进，才会使工作卓有成效，才能做出成绩。另外，目标应该既有挑战性又有可行性。三要科学“定法”，即明确路径。定法就是确定工作方法。这要求高校领导干部要在准确定位、科学定标的基础上适当选择合理、有效的方法。选择方法就是确定路径。“定位”和“定标”取决于科学认知，“定法”则必须付诸实践行动，三者的有机结合就是唯物主义的认识论和实践论的统一。在学校发展的任何时期，高校领导干部都应该遵循这样的基本逻辑。
（三）锤炼统筹兼顾能力
“领导干部一定要学会全面辩证地看问题，在认识论上要有辩证统一的思想，在方法论上要学会统筹兼顾，在具体工作中要学会‘十指弹琴’。”统筹兼顾能力是应用系统思维分析事物的本质和内在联系，从整体上把握事物发展规律的能力，它的哲学内涵就是马克思主义唯物辩证法。马克思主义唯物辩证法揭示了世界任何的事物都不是孤立存在的，整个世界是相互联系、相互依存的共同体，这就决定高校领导干部在认识和分析问题时需要用认识和发展的眼光把握客观存在，不能单纯地从主观意识出发，要坚持从实际出发，实事求是地全面了解事物的各方面发展过程。过去适用的，现在不一定适用，因为事物在变化；他人适用的，自己不一定适用，因为事物有特殊性。
高校领导干部提高统筹兼顾能力，可从三方面入手。一要坚持实事求是，一切从实际出发。唯物论主张，存在决定意识，意识是存在的反映。高校领导干部应该一切从实际出发，才能真正做到使主观符合客观，才能形成有关全局的整体性认识，从根本上避免走入主观主义的误区，避免主观臆断所造成的决策偏差。二要坚持统筹协调，突出重点，兼顾一般。学校工作千头万绪，高校领导干部要学会“十个指头弹钢琴”，坚持重点论和全面论的统一；同时，要通盘考虑事物发展的方方面面，在重点解决主要矛盾的同时，也应注意解决各种次要矛盾。三要坚持整体优化，局部服从全局。学校是由相互联系的各个部分组成的，局部利益要服从全局利益，个人目标要服从集体目标。高校领导干部要追求的是学校整体的最优化，而不是单一部分的最优化。对于学科建设、专业建设而言，高校领导干部要站在“全校一盘棋”的高度和角度去思考和谋划，而不是仅仅从某一个学院、某一个学科或者某一个专业的立场去考虑。要而言之，高校领导干部要自觉从大局看问题，善于把本部门或本学院的工作放到学校发展大局、高等教育全局中进行考量，做到主动融入大局、自觉服从全局。
（四）锤炼改革创新能力
习近平总书记多次强调：“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。”改革创新能力是敢于打破思维定式，解放思想、超越陈规、与时俱进，以改革攻坚的新突破、思想认识的新飞跃打开事业发展新局面的能力。
高校领导干部提高改革创新能力，有三种路径。一要涵养“穷则变，变则通”的改革创新思维，即：摒弃不合时宜的旧观念、旧思路，打破迷信经验、迷信本本、迷信权威的惯性思维，进一步推动观念创新、理念创新、思路创新；深入分析、研究工作中遇到的新情况、新问题，使改革创新成为一种自觉的思维理念、行为方式和目标追求。二要弘扬“敢为天下先”的改革创新精神。学校改革发展已进入“无人区”，踏入“深水区”，具有很强的未知性和探索性。这就要求高校领导干部保持“越是艰险越向前”的改革创新勇气以革故鼎新、积极探索，弘扬“敢为天下先”的改革创新精神以走在前列、争创一流。三要掌握“于变局中开新局”的改革创新方法。“改革攻坚要有正确方法，坚持创新思维，跟着问题走、奔着问题去，准确识变、科学应变、主动求变，在把握规律的基础上实现变革创新。”高校领导干部要有敏锐的洞察力，善于把握事物发展的趋势，具有“一叶知秋”的先见之明，能从“风吹草动”中见微知著。具体到学校的工作，高校领导干部就是要以教育评价改革、数字化改革、校院两级治理改革等重点领域为抓手，系统推动学校治理体系和治理能力现代化。在改革过程中，高校领导干部则要坚持党的领导和尊重师生首创精神相结合，坚持顶层设计和摸着石头过河相结合，坚持试点先行和全面推进相结合，努力形成干事热情竞相迸发、创新活力充分涌动的生动局面。
（五）锤炼调查研究能力
调查研究是中国共产党执政的宝贵工具。毛泽东同志非常注重调查研究，曾作出“没有调查，没有发言权”的著名论断。习近平总书记也非常重视调查研究，曾盛赞“调查研究是一门致力于求真的学问，一种见诸实践的科学，也是一项讲求方法的艺术”，并曾形象地比喻道：“调查研究就像‘十月怀胎’，决策就像‘一朝分娩’。调查研究的过程就是科学决策的过程，千万省略不得、马虎不得。”调查研究是做好领导工作的一项基本功，调查研究能力是高校领导干部整体素质和能力的一个组成部分。
高校领导干部提高调查研究能力，要做到三个“善于”。一是善于发现问题。面对新形势、新要求，高校领导干部必须坚持“没有不满就没有长进”的问题意识，不断深化“调研开路”这个基本方法，既要带着问题去调研，也要善于在调研中发现问题，让调研过程成为学习思考的过程，成为掌握实情的过程，成为密切联系师生的过程。二是善于分析问题。发现问题后，高校领导干部要认真思考问题本质，深入分析问题原因，找出解决问题的办法，即：要“透过现象看本质”，能够抓住事物发展背后的根本性运作逻辑，理解它真正的前因后果和内在联系，而不是被事物的表象、无关的要素、感性的偏知等影响了判断；要具体问题具体分析，在科学调研的基础上，根据不同的具体情况，因地制宜，对症下药，从而制定或采取一些适合的、有针对性的办法。三是善于转化成果。调查之后，要紧跟着研究，否则调查就是形同虚设；研究之后，要转化成果，否则研究就是纸上谈兵。“发现问题”“分析问题”都只是调研的手段，“解决问题”才是调研的目的，因此高校领导干部不能为了调研而调研，既要通过调研解决眼前的矛盾，还要通过建章立制解决未来的问题。总而言之，高校领导干部要善于发现、分析和解决那些长期制约学校发展的问题，有效推进学校治理体系流程再造和机制重塑，切切实实将调研成果转化为制度优势，将制度优势转化为治理效能。
（六）锤炼狠抓落实能力
习近平总书记指出：“抓落实，是党的政治路线、思想路线、群众路线的根本要求，也是衡量领导干部党性和政绩观的重要标志。要有真抓的实劲、敢抓的狠劲、善抓的巧劲、常抓的韧劲，抓铁有痕、踏石留印抓落实。”抓落实也是高校领导干部工作最基本、最重要的环节，是实现高校发展目标的根本途径。战略很重要，落实更是关键。不抓落实，再好的蓝图也是空中楼阁；不抓落实，所有的决策都是空谈；不抓落实，所有的工作不可能取得实效。
高校领导干部提高狠抓落实能力，需要在三个维度加强。一要突出重点抓落实。一方面，高校领导干部必须善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，即“抓重点”，“重点抓”；另一方面，高校领导干部必须善于抓工作先后，因为“物有本末，事有终始，知所先后，则近道矣”，抓落实就是要分清轻重缓急，分清工作先后，即不能“眉毛胡子一把抓”，先做重要的事情——“要事优先”。二要善用时间抓落实。高校领导干部要懂得掌握自己的时间，并有效地利用时间。工作拖拉是不善于利用时间的表现。有效的管理者都是从掌握“时间”开始的，而不是从执行“任务”开始的。三要追求成果抓落实。高校领导干部的价值不在于任劳任怨、埋头苦干，而在于追求工作的成果。工作一定要有结果，结果一定要有质量。在追求成果的过程中，高校领导干部需要想方设法，克难攻坚，为成功想办法，不为失败找理由；需要久久为功，持之以恒抓推进，锲而不舍抓落实；需要发扬“钉钉子”的精神，“反复抓”，“抓反复”，有不达目的不罢休的恒心和韧劲。
（七）锤炼以上率下能力
习近平总书记要求：“各级领导干部要以身作则、率先垂范，说到的就要做到，承诺的就要兑现。”以上率下既是领导干部的一种工作方法，也是领导干部必备的基本素质。“上有引领，下必赴焉。”从古至今，以上率下都是最大的带动力、贯彻力、执行力。高校工作绝不是一个领导、一个部门、一个学院就能够做好的，需要各方动员，上下同心。
高校领导干部提高以上率下能力，要做到三个“坚持”。一要坚持“上下同欲”。习近平总书记强调：“上下同欲者胜。”这就要求高校领导干部要和下级同甘共苦、和衷共济，从而达到上下一心。这个“心”和“欲”，指的是将个人事业同学校事业同步、将个人梦想同学校梦想结合的意思。高校领导干部和下级要有共同的奋斗目标、共同的价值观和共同的追求。二要坚持“率先垂范”。在一个单位，高校领导干部起到了“风向标”和“导航仪”的作用。要想“带好兵”“率好下”，首先要“示好范”“做榜样”，高校领导干部要放下架子，扑下身子，沉下性子，坚持身体力行，真抓实干，要“一级带着一级干，一级干给一级看”。同时，高校领导干部也要防止出现两个现象：自己埋头苦干，不调动大家的积极性；自己不干，当甩手掌柜。这不仅是对高校领导干部而言，对各类学科和专业的带头人、负责人也是如此。三要坚持“担当作为”。每位同志，在其位，谋其政，尽其责。担当大小，体现着干部的胸怀、勇气、格调，有多大担当才能干多大事业。高校领导干部，尤其是学院、部门一把手，更要带头扛起担当破难之责，形成“头雁效应”，引导广大干部和教职工都树立起强烈的主人翁意识，让“担当作为”成为新时代高校领导干部和教职工最鲜明的特质。
（八）锤炼团结协作能力
习近平总书记指出：“百年奋斗历史告诉我们，团结就是力量，奋斗开创未来；能团结奋斗的民族才有前途，能团结奋斗的政党才能立于不败之地。”团结协作、思想一致、步调一致的领导班子在高校建设的实施中发挥着重要作用。团结可以使一群平凡的人做出不平凡的事，可以产生“1+1 大于 2”的神奇效果。对于一个团队而言，共同的目标、相似的理念、一致的行动，以及因此而产生的相互协作、相互支持的团队精神，不仅是团队成员工作热情的表现，还是推动团队事业发展的精神力量；对于领导班子而言，团结才能出领导力，出凝聚力，出战斗力；对于高校领导干部而言，讲团结是基本素养，懂团结是大智慧，善团结是真水平。
高校领导干部提高团结协作能力，需要在三个方面着力。一要党政正职同心协力。党政正职相互信任、精诚团结事关班子整体。只要党政正职精诚团结，班子一般不会出问题，即使出问题也不会出大问题。党政正职团结的关键是要多沟通、多商量，保持心胸开阔、包容，做到性格相容、理念相通、心胸无私、高度信任。二要正副职之间密切配合。正副职密切配合的基础是同心同德，做到大事讲原则、小事讲气度，相互信任，相互补位。正职对副职要讲民主，多信任；副职对正职要讲集中，多配合。三要班子整体协调一致。班子中的任何成员，一旦明确了他在某一方面负有基本责任，即表示他在这方面拥有重要甚至最后的决定权，而且他的决定就是班子对这个问题所作的决定；班子中的任何成员，绝对不可以对自己本身不拥有决定权的事项有所决定；假如任务权责不明，班子成员应主动请示班长，班长再明确由哪一位成员去实施；班子中成员之间的行为表现，并不是过分亲热、相互标榜，但也绝对不是相互排挤、相互责备，“要团结”“不能结团”是班子成员必须做到的；班子中必须要有一位班长，他要善于汲取集体的智慧，听取大家的意见，在必要时行使最后的决定权或否决权。
（九）锤炼底线思维能力
习近平总书记曾明确指出，领导干部“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权”。实践证明，要成功应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，离不开“居安思危”“未雨绸缪”的底线思维能力。高校领导干部必须善于运用底线思维。
高校领导干部提高底线思维能力，要做到两个“意识”。首先是原则意识。高校建设工作特别要有明确的基本原则、基本方向和基本目标，不能“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”。高校领导干部要铸牢“安全稳定是学校一切工作的压舱石”的意识，制订防范化解各种重大风险隐患的举措，尤其是要从防范政治风险的高度，维护好党的领导，守牢意识形态，进一步强化“守土有责”“守土尽责”的意识。同时，该争取的地方必须积极作为。高校领导干部要锚定学校办学定位和发展目标，始终保持一种敢闯、敢试、敢冒的激情和锐气，勇于探索而不怕犯错，敢于攻坚而不怕风险，善于突破而不怕挫折，做到在难题面前敢抓，在矛盾面前敢管，在风险面前敢闯。其次是短板意识。木桶的容量取决于最短的那块木板，高校领导干部要正确处理好亮点、成绩与安全阀、稳压器和保险杠的关系，防止因一着不慎而满盘皆输。孔子曰：“人无远虑，必有近忧。”解决“近忧”是当务之急，消除“远虑”则是治本之道。底线思维既强调立足当下攻坚克难，也强调着眼长远建章立制。一方面，高校领导干部要立足当下，妥善应对学校客观存在的问题和矛盾，综合考量改革、发展、稳定三者之间的关系，统筹布局，科学取舍，做到“有所为，有所不为”；另一方面，高校领导干部要放眼长远，坚持关口前移，加快推进重大风险防范化解工作制度化、规范化、科学化，不断提高发现、研判、处置、驾驭风险的能力和水平。
（十）锤炼学习领悟能力
习近平总书记非常重视学习，多次就学习作出重要论述，他强调：“高度重视学习、善于进行学习，是我们党的优良传统和政治优势，是我们党保持和发展先进性、始终走在时代前列的重要保证，也是领导干部健康成长、提高素质、增强本领、不断进步的重要途径。”面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，党和国家事业发展对领导干部的能力要求也越来越高。能力不是天生的，是要通过学习来获得的。领导干部只有不断学习，并且通过领悟将“学习力”转化为“生产力”，才能始终跟上时代进步的潮流，才能担当起领导重任。因此，学习领悟能力是包括高校领导干部在内的所有干部克服本领恐慌的最基本的途径，也是“十大治理能力”中最基础的能力。高校领导干部如果长期不学习，就会出现“本领恐慌”，出现“知识枯竭”，从而产生“岗位倦怠”。
高校领导干部提高学习领悟能力，有三个努力方向。一是增强学习意识。学习，不是一时学，而是时时学；不是某一阶段学，而是要“活到老，学到老”。习近平总书记指出：“事业发展没有止境，学习就没有止境。”高校领导干部更要增强学习的意识，养成学习的习惯，把学习当成一种生活态度、一种工作责任、一种精神追求、一种自觉持续的行为，不断用学习充实自己、提高自己。二是掌握学习方法。领导干部本身职责范围内的工作和任务就很重，要想抽出时间系统学习不容易，因此，在学习的过程中，更要注重学习方法，做到事半功倍。高校领导干部行之有效的学习方法有以下四种：①阅读法，即通过书本、网络等媒介学习新知识、新观念，不断更新知识，开阔视野，这是最常用的一种学习方式；②实践法，即通过工作实践来增长技能、积累经验，毕竟实践才能出真知；③交流法，即在同别人交流的过程中学习对方的优点和经验；④反思法，即养成事后分析、总结和反思的好习惯，做到“吾日三省吾身”，从而得到更多的经验和教训。高校领导干部要有针对性地加强学习，真正使知识弱项、能力短板、经验盲区得到弥补。三是学以致用。学习的落脚点在于以理论指导实践、推动工作，并在具体实践和工作中不断丰富经验、强化能力，做到“学思用贯通、知信行统一”。高校领导干部既要埋头苦干，也要抬头看路，“做到干中学、学中干，学以致用、用以促学、学用相长”，努力成为有理论的实干家、有思想的行动者，展现学的深度、干的效度，切实把学习效果转化为推动事业发展的强大力量。
四、结语
在中国特色社会主义新时代，高等教育强国战略能推进到什么程度，中国高校改革发展能达到什么样的高度，前提在于有什么样的高水平大学，关键在于有怎样的一支高校领导干部队伍[5]，核心在于高校领导干部具备什么样的治理能力。新时代、新阶段，高校领导干部要把锤炼治理能力作为一门科学、一份事业、一种专业来对待，努力成为一名合格的社会主义政治家、教育家、改革家和实干家，干出一番无愧于党、无愧于事业、无愧于学校、无愧于师生的新业绩！
中国高等教育的治理转向——从工具治理到价值治理
宣勇，摘自《北京教育·高教》，2022年第5期
世界正面临着百年未有之大变局，但人才、科技创新和高等教育对于国家发展的重要性始终未变。在以找到大学发展的显性指标作为参考系、讲究效率实现快速发展为特色的“工具理性”主导下，我国高等教育取得了显著的进步。然而，大学在国家战略科技力量中的源头性、引领性的作用尚未充分发挥，建设高质量的高等教育体系，就要加快推进高等教育治理体系与治理能力现代化，管治追求基于工具意义上的效率优化，治理则强调基于价值意义上的效能提升。价值治理作为一种价值引领的治理方式，是突破以工具治理为基本逻辑的指标化发展，转向能力发展、价值引领阶段跃升的一种治理逻辑。
一、问题的提出
1.价值基础：百年未有之大变局中的“三个不变”
当下，我们对“百年未有之大变局”这句话应该有更深刻的体会，世界局势的不确定性在进一步增加，但是纵观近千年的历史和国际经验表明有三个因素在国家发展中的作用地位是确定不变的 ：一是人才的核心地位没有变。习近平总书记指出：“人才是创新的第一资源，人才资源是我国在激烈的国际竞争中的重要力量和显著优势；创新驱动本质上是人才驱动，立足新发展阶段，必须把人才资源开发放在最优先位置”。二是科技创新的关键作用没有变。党的十九届五中全会强调：坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展战略支撑。要求“完善国家创新体系，加快建设科技强国”。三是高等教育先导性、支撑性、引领性作用没有变；人才的作用没有变；科技的作用没有变。高等教育具有支撑人才和科技发展的基础性地位，高等教育是国家发展水平和发展潜力的重要标志，国家发展同大学发展要相辅相成。这三个“没有变”，其实讲的是高等教育的价值基础，高等教育对社会发展、国家强盛具有重要价值。正如加州大学前校长克拉克·克尔讲的：高等教育正通过其对人力资本和知识积累的贡献前所未有地决定着各国的财富；也决定着大国间的军事竞争——毫不夸张地说，这是一个事关生死存亡的问题，各国的政治状况现在同样前所未有地取决于高等教育。
2.价值需求：战略科技力量形成中的大学作用
思考我国当下的高等教育发展要关注三个关键词：一是高质量发展。这是在“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局，是贯穿“十四五”规划纲要的逻辑主线。习近平总书记要求：“高质量发展不仅仅是经济要求，而且是对经济社会发展方方面面的总要求”。所以，高等教育作为社会的子系统，我们需要思考高等教育如何实现高质量发展，如何来建设高质量的高等教育体系？二是科技自立自强。为什么提科技自立自强？因为在中美博弈中，美国对我们进行了科技封锁，所以在现代化进程当中科技创新需要我们自力更生，科技自立自强是促进发展大局的根本支撑，党中央反复强调要强化国家战略科技力量，高校的学科设置要增强这种针对性。习近平总书记在 2020 年 9 月召开的科学家座谈会上强调：“要发挥高校在科研中的重要作用，调动各类科研院所的积极性，发挥人才济济、组织有序的优势，形成战略力量”。战略力量事关国家安全，高校战略科技力量是国家战略力量当中的一个部分，要发挥出源头性、支撑性、引领性的作用，特别是高水平研究型大学，应该在基础研究方面成为主力军，在重大科技突破方面是生力军，在创新人才培养方面应该是主阵地。所以，我们要思考一个问题是高校战略科技力量如何形成与发挥作用来支撑我们科技的自立自强？三是普及化。我国高等教育的发展非常之快，现在毛入学率已经达到了 57.8%，高等教育进入了普及化的时代，量变一定会引起质变，这是哲学的基本原理。在高等教育普及化时代，教育观念包括治理方式、利益相关者之间的关系都会发生很大的变化。所以，我们要思考的问题是在普及化时代教育观念如何变化来引领治理的变革？
3. 价值缺失：我国高等教育发展中面临的“三大难题”
观察我国高等教育现状，尽管建立起了超大规模的高等教育体系，取得了前所未有的成绩，但依然需要克服“高分低能”的现象，破解“三大难题”：“一方面，是社会各行各业对创新性人才的饥渴；另一方面，是高等教育规模迅猛扩张后大学毕业生的就业难。一方面，是科研经费与论文的急剧增长；另一方面，是中国大学科技创新能力的严重不足。一方面，是中国大学在世界知名排行榜上不断进步；另一方面，是高等教育发展对社会发展、经济增长的贡献率还处于较低水平”。
第一，社会渴求创新性人才，但是高等教育又面临大学毕业生就业难题。教育部要求高校的党委书记、校长进百家企业，笔者跑下来的一个强烈的感受是社会各行各业特别是企业对人才的需求很旺盛，浙江省26 个山区县原来叫贫困县，他们介绍说：“缺的不是钱，缺的是人才，需要大量的人才”。但另外一个现象是高校毕业生的就业压力。2022 年，我国有一千多万的大学毕业生，面临前所未有的就业难，一年比一年难。这就是一个问题，因为高等教育的任务就是为社会各行各业培养高级专门技术人才，高校为社会培养了一千多万的高级专业技术人才，但是无法满足社会的需要，这是令人困惑的一个现象。需要反思的是高等教育的专业结构是不是适应了产业结构的发展？人才培养的知识、素质、能力是不是达到了社会对于人才的要求？当然，从另外一个角度需要思考的是我们培养的学生是否具有了正确的择业观？
第二，科研经费与论文急剧增长，但是中国大学科技创新能力严重不足。自 2015 年开始“双一流”建设以来，国家和各省共计投入1,000 多亿元用于一流学科建设，我国高校的 ESI 论文得到了极大的增长，与此相对应的是进入全球 1%、1‰的学科数量也大大增加了，但是论文的篇均引用率不高，在152 个国家（地区）中排到100 多位；另一个现象是在第二轮“双一流”学科遴选中材料学科占了30 个，数量排第一位，但我国恰恰在材料领域的“卡脖子问题”最为严重。
第三，我国高校在世界一流大学排名整体往上走，但是高校对国家战略的支撑、对社会经济发展的贡献力还处在较低水平。据 QS 的最新发布：北京大学排在第 12 位，清华大学排在第 14 位。然而，为什么清华大学当时宣布建成世界一流大学的时候，网民议论很多，大家对什么是世界一流大学的认识很不一致。公众希望见到的世界一流大学是为社会、为国家、为人类作出重大贡献的，而不是指标意义上的数字化存在。笔者认为上述的“三大难题”正是当下高等教育价值缺失的表现。基于这样的思考，是不是可以从高等教育治理的视角来审视这些难题，可以从治理的转向来破解这些难题。
二、治理的转向
1. 政策语境的变化：从高水平到高质量
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出了“鼓励高校办出特色、办出水平”，建设高水平大学成为我国高等教育从外延发展转向内涵发展时的普遍追求。刚开始不清楚什么是世界一流大学的时候，更多是从世界一流大学的形态、指标去认识和模仿学习的。因此，所谓的“高水平”相对侧重体系内部的同类型事物比较，如高水平研究型大学在更多意义上强调的是研究型大学之间的比较，以指标发展为特征的大学“排名”必然被奉为圭臬，完全以工具理性取代了价值理性。办学指标在被教育管理部门和大学组织应用的过程中，出现了将其功能严重放大和泛化的倾向，有些教育部门与大学过于依赖评价指标，追求评价结果，更有甚者，则直接把其当作办学资源配置和绩效考核的工具。高校崇尚“简单”“高效”，在很长一段时间内甚至现在仍在持续，追逐大学排行榜、ESI 排名、SCI 文章数量等方面的表现。这些任务项项分解、层层下发，高等教育管理简化为“数字游戏”。表面上看，高校各个层面任务达标，但在面对关键核心技术攻关、产生对人类发展有重大贡献的成果方面束手无策。战术上不断的取胜，没有产生战略上的成功，这是管理的工具意义对价值意义的僭越。
国家“十四五”规划纲要中提出了“建设高质量教育体系、提高高等教育质量”目标与要求，高等教育到了必须要质量的发展阶段。“质量”始于物理学的基本量纲，在社会科学领域主要反映了事物价值特性满足实际需要的程度，即质量事关价值的实现与满足。因此，“高质量”重在关切高等教育整体满足实际需求的价值与能力，而不再囿于体系内部大学排名高低、得分高低。
大学怎样从追求排名、指标增长转向对国家、对社会的引领和贡献，是高等教育治理需要思考的一个问题。
2. 高等教育以高水平实现高质量
高等教育如何以高水平实现高质量，就是我们要面对的一个现实问题。既然高质量是一个价值度量单位，它要满足社会的需要，所以我们要从指标的工具理性转向实际贡献的价值理性，从工具治理转向价值治理，价值治理的前提是什么？是价值观的共识性，大家都要意识到这个问题，我们所有的组织成员、上下游利益相关者对组织价值观的认同程度，这个非常重要。高等教育的价值评价不是孤立的，不是一个学校可以实现的，实际上是一个系统工程，是一个体系性的问题，要进行体系性的重构。这就涉及到治理的问题，所有利益相关者从政府到社会、到市场、到大学自身对高等教育价值的认同，进行价值整合形成共识，这是价值理性的体现，也是价值治理的一个前提。同时，价值吸纳机制是确保价值治理持续的重要基础。价值治理的生命力来自价值系统对外部世界的适应，实际上是高等教育对其他社会系统、对国家战略的响应。所以，我们现在要彰显价值理性，从工具理性转向价值理性，工具理性应该服务于价值理性，在价值理性之下来实现我们的工具理性，这应该是我们未来治理取向的选择。
什么是高等教育的价值理性？习近平总书记指出，“高等教育发展方向要同我国发展的现实目标和未来方向紧密联系在一起”。高等教育体系是不是高质量，就看能不能满足国家的现实需要和未来发展，具体表现在高等教育要坚持四个服务：坚持为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务。这个服务过程中我们一定要明确高校学科发展的方向、人才培养的方向，那就是四个面向 ：面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康。在这四个面向之下，在这样的价值导向下，追求工具理性，这才是有意义的，两者要结合起来。高等教育发展不是不要指标、不是不要文章、不是不要考核，要的是这些数据必须是在满足国家发展需要的价值前提下的治理工具。
3. 大学能力建设是未来中国高等教育发展的重要主题
从工具理性转向价值理性，根本上体现在对于大学的评价。高质量发展要求大学特别是世界一流大学对于国家、社会发展的支撑性与引领性。从工具理性的角度看我国的世界一流大学建设，经过2015 年到 2020 年“双一流”建设的五年高强度投入，在指标上已达到和建成了世界一流大学，但从价值理性来观察，笔者认为世界一流大学建设应该有三重境界：第一重境界是指标意义上的，这是工具治理下的建设目标，是实现了的。第二重境界是能力意义上的，从价值治理的视角看，什么是能力意义？哈佛大学校长巴科在上任的时候说：“作为大学我们有责任让我们的国家和我们的世界有一个更美好的明天，必须捍卫高等教育在我们国家和更广阔的世界中不可替代的作用。”笔者认为，这就是高等教育的价值，这就是一流大学的能力体现，也是公众期望看到的世界一流大学在国家和社会进步、回应民众关切上的贡献和能力，这是我们在治理转向中需要关注的问题。所以，笔者提出了一个概念：大学能力，希望这会成为一个专有名词，在政治学中“国家能力”和“政府能力”是专用的术语，笔者希望“大学能力”也成为高等教育学中的专门术语。为此，笔者给“大学能力”下过一个定义：大学能力是大学组织认识世界和引领社会的本领，是大学本质力量的公开展示，能力的大小以其认识世界和引领社会中所取得的客观效果为衡量标准，最终要看在多大程度上推动了社会进步。同时，笔者也认为并呼吁大学能力建设是未来中国高等教育发展的重要主题。什么时候当我们的党委书记、校长们出来介绍学校的时候经常谈大学能力的时候，而不是谈我们的 ESI 排名多少、我们世界排名多少的时候，高等教育的治理才真正实现了转向。笔者期待有这样的一天。第三个境界是哲学意义上的世界一流大学，那就是为世界高等教育提供中国范式。习近平总书记讲扎根中国大地办大学，要构建中国高等教育的话语体系，为人类追求美好生活提供科技支撑、共享价值和文化引领。
三、体系的建构
在价值治理下高质量的高等教育体系如何建构是当下从理论和实践上急需回答的问题。体系就是一个系统，可以从系统论的角度把高等教育体系作为一个系统来思考，往往从功能、结构、要素这三个层面来分析。
1. 从适应到引领：体系的功能升级
从功能的角度讲，提出从适应到引领，体系的功能要升级。为什么从适应到引领？现在只能讲我们高等教育适应了中国的现代化进程，建立起了超大规模的高等教育体系，实现了高等教育的普及化；但是从高质量的发展要求来看，高等教育的支撑和引领作用是远远不够的，既然要建设高质量的高等教育体系，一定要思考高等教育的社会功用从适应到支撑最后一定要走向引领。为什么说高等教育一定要能够引领社会发展？我们来看美国的高等教育，美国哥伦比亚大学的原教务长乔纳森·科尔写过一本书叫《大学之道》，在书中他很自豪地讲，在美国主导的新兴产业当中很大比例也许高达 80% 都来源于美国大学中的发现，使美国研究型大学成为带动美国繁荣的引擎。他又讲，改变了世界面貌的数以万计的其他发明、仪器、医疗器械以及理念，都起源于美国的研究型大学，将来几乎每一个新产业都将依靠在美国大学进行的研究。这就是研究型大学对整个社会的引领，这就是研究型大学的价值作用，它的功能涌现。所以，笔者也有理由期待中国的高等教育，我们的研究型大学什么时候也能够这么自豪地宣称我们改变了人类生活、促进我们社会进步的成果几乎都源自于中国一流大学的研究。现代化进程中一定要吸收借鉴其他先进国家的经验，引领性就是高等教育必然要发挥的功能，高质量高等教育体系建构过程当中，最重要的一个衡量标准，就是看能不能去引领社会的发展。
2. 从同质到生态：体系的结构优化
为什么高等教育会出现上述令人困惑的这些问题？从结构的角度来看，笔者一直以为其中最重要的一个原因是我国大学发展的同质化。2009 年，笔者写过一篇文章《我们需要怎样的高等教育》，刊登在《教育发展研究》2009 年第 7 期上，后来《新华文摘》全文进行了转载。当时讨论的是大众化时代的高等教育结构，基本的判断是“在高等教育大众化过程中，我国的高等教育出现了办学趋同现象，同质化竞争严重，在同一个生态位上竞争办学资源，高等教育体系的生态不佳。目前，我国高等教育存在定位不明、目标雷同、特色迷茫、盲目追求大而全和提升办学层次的‘升格热’，致使作为主要担负精英教育职责的重点大学大办成人教育、高等职业教育和网络教育，而作为我国高等教育大众化主力的高职、高专却又一厢情愿地追求学校升格。这不但造成了高校分工较乱和教育资源浪费，而且导致人才培养与产业结构和劳动力市场需求相脱节”。鉴于此，在当时颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》中要求“促进高校办出特色，建立高校分类体系，实行分类管理。发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”（第 22 条），“探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式，避免千校一面”（第 38 条）。12 年过去了，我们这个现象改变了没有？笔者认为高校同质化的现象更加严重了，原因之一就是在工具治理下大家都追求指标、追求数字的结果。同质化会造成高等教育系统性的生态失衡，生态失衡会导致高等教育体系性的功能无法涌现，就会出现内卷，在系统内部有大量的高水平大学，但是满足不了社会多元的高质量发展的需求。怎么解决这个问题？还是要回到让体系的结构优化。在普及化高等教育的今天要更加注重高校的合理定位，形成“各美其美、美美与共”的高等教育体系。
3. 从离散到会聚：体系的要素激活
高等教育体系中的要素就是每一个从事高等教育的机构；要素激活就是要办好每一所高校，让高校有活力。怎么办好？这个宏大的命题应该放到高等教育治理体系和治理能力现代化的进程中来思考，就当下突出的问题讲三个方面：一是高校要在国家高等教育体系中找到自身合理的定位，转变工具理性为价值理性的办学理念，扎根中国大地办大学，发挥出高质量发展中不可替代的独特价值。二是推进大学内部治理体系的现代化，特别是要重构基层学术组织，激活学术心脏地带。大学基层学术组织碎片化的现象很普遍，教师的学术劳动存在着散兵游勇式的现象，学科组织化，做有组织的科研，是笔者近二十年来一直在研究、呼吁和实践的主题，在笔者的《激活学术心脏地带》的著作中专门作了论述，同时强调在大学组织内部要搭建有利于学科交叉、会聚、融合的研究平台，促进学科从建设到治理转向，改变从外部强加的，通过指标化、短期的、项目制的建设方式，更多的是从“四个面向”作为学科使命来发展学科。因此，改变对于教师的评价和考核方式就显得尤为重要。三是提升大学的内部治理能力，发挥好党委领导下校长负责制的制度优势，特别是要推进大学校长的管理专业化。
