高教参考
应用型高校中长期发展战略研究专辑
淮阴工学院高教所主办 2023年第1期（总第64期）2023年3月
编者按： “十四五”时期开启了我国全面建设社会主义现代化国家的新征程，高等教育进入普及化发展阶段。进入新发展阶段，高等教育的发展与改革将面临国内外社会形势的转变、国家总体战略布局优化以及信息技术革命带来的机遇与挑战。准确把握高等教育的新形势新变化，在新形势中积势蓄势谋势，于新变化中识变应变求变，是地方高校在深度重构的高等教育发展格局中保持定力、乘势而上的重要前提。作为我国高等教育体系的主体部分，地方应用型高校要在把握高等教育内外形势之变的基础上，作出科学的战略思考与合理的路径选择，从而实现更高质量的发展。本期高教参考以“应用型高校中长期发展战略研究”为主题，梳理了相关理论研究和实践探索成果，以期对学校科学谋划中长期事业发展， 推动学校高质量发展提供参考。
l 谢树华：建设高质量教育体系中地方高校发展的战略思考与路径选择
l 钟秉林：“十四五”期间我国高等教育发展的基础与关键
l 戚业国：“十四五”时期高等教育的发展环境与高校的战略选择
l 郝少盼，陈达：新时代高质量战略规划效能的特性逻辑、评价模型及提升路径
l 陈刚,丁孝智：地方高校“十四五”发展规划编制的理论体系与技术路线
建设高质量教育体系中地方高校发展的战略思考与路径选择
谢树华，摘自《中国高等教育》，2021年第12期
党的十九届五中全会作出“建设高质量教育体系”的战略部署，这是以习近平同志为核心的党中央对教育提出的新定位、新论断、新要求，也是我们在新的历史条件下发展教育的总纲领、总方针、总遵循。建设高质量教育体系，高等教育要先行。作为我国高等教育体系的主体部分，地方高校要在把握高等教育内外形势之变的基础上，作出科学的战略思考与合理的路径选择，从而实现更高质量的发展。
高等教育高质量发展的内外形势
进入新发展阶段，准确把握高等教育的新形势新变化，在新形势中积势蓄势谋势，于新变化中识变应变求变，是地方高校在深度重构的高等教育发展格局中保持定力、乘势而上的重要前提。
以质图强：高等教育体量规模的深刻变化。2019年，我国高等教育在学总规模超过4002万人，毛入学率达到51.6%，完成了从大众化阶段到普及化阶段的历史性转变。这预示着高等教育开始成为人民群众的基本需求，这就要求地方高校必须在“量”的合理增长基础上，努力实现“质”的快速提升，做到“扩量”与“提质”相统一，加快实现从“以量谋大”到“以质图强"的战略转型，以满足广大人民群众日益增长的对高质量高等教育的需要。
多元通道：高等教育结构类型的深刻变化。“双一流”建设以来，地方高校有了更多的竞争机会和上升通道，同时也在一定程度上缓解了地方高校办学同质化的问题，有效引导地方高校在各自领域内追求卓越、争创一流。进入新发展阶段，我国不同类型、不同层次的高校都有机会争创一流。这就要求地方高校必须在分类发展的大趋势中，找准办学定位、凝练办学特色，彰显办学风格、打造办学品牌，通过错位竞争形成比较优势，走出一条差异化、多样化、特色化的发展之路。
力破“五唯”：高等教育的评价体系在发生深刻变化。教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向。中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，充分体现了党和国家重塑教育生态、构建高质量教育体系的坚定决心。高校要增强系统思维、坚持破立相济，努力构建符合教育发展规律和人才成长规律、富有时代特征的教育评价制度与机制。
开放博弈：高等教育环境格局的深刻变化。当前，新一轮科技革命和产业变革孕育兴起，催生大量新产业新业态新模式，给各国经济社会发展和人民生活带来重大深远的影响。环境格局的深刻变化，使高等教育正在经受前所未有的“开放中的博弈”，这就要求地方高校要顺势而为、应时而动，统筹用好国内国际两种资源，在坚持“走出去”的基础上，还要更大力度、更高层次谋划“请进来”，引进更多的教育资源为我所用。
地方高校高质量发展的战略思考
面对高等教育体量规模之变、结构类型之变、评价体系之变、环境格局之变，地方高校应当对标建设高质量教育体系的部署要求，按照“明确办学定位一设定发展目标一深化综合改革”的工作思路，谋划和推动学校高质量发展。
以办学定位明确发展方向。地方高校的办学定位要充分结合学校历史、办学现状、发展前景、所处方位等因素，进行深入调研、充分论证和综合考量。办学定位确定后，就要在相当一段长时间内不动摇、不折腾，学校发展的目标、战略、举措乃至机构设置等都要围绕这个办学定位展开展。
以目标管理凝聚发展共识。高校实施目标管理具有几个显著作用：一是指向作用，使学校的整体工作不会偏离方向；二是凝聚作用，统一全校共识形成强大的凝聚力；三是整合作用，整合学校有限的人财物资源重点发力；四是检验作用，以达成目标为导向检验各项工作进展如何；五是激励作用，能够紧紧围绕目标激发工作潜力。地方高校在实施目标管理时，应围绕办学定位制定学校总体目标，然后将总体目标分解为校内各个部门、学院和个人目标，形成有机的“目标链”，使个体目标、学院目标、部门目标与学校的总体目标有机融合，学校通过“目标链”对每个单位的行动进行管理、检查、反馈和改进。
以综合改革激发发展动力。地方高校在实施综合改革时，一要实现“机构改革优功能”。按照“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的理念，明确党政管理机构、资源保障机构、教学辅助机构的职责界限，对职能交叉或相近的部门进行整合撤并，对需要强化的职能进行单列，对需要充实的职能进行补充，努力构建系统科学、运行高效的行政管理和教学科研组织体系。二要实现“人事改革强动能”。学校的人事系统主要包含管理干部队伍和专业人才队伍。从两者的关系来看，管理队伍既服务于专业人才队伍，又决定着专业人才队伍的建设成效。三要实现“制度改革提效能”。高校要构建以大学章程为基本准则的现代大学制度体系，充分发挥制度规范和约束、协调和整合、激励和导向的重要功能，实现学校治理体系整体性流程再造和系统性机制重塑，更好地将制度优势转化为治理效能。
地方高校高质量发展的路径选择
着力发展内涵建设，坚持特色发展，是地方高校实现高质量发展的根本路径选择。其中，提高人才培养能力是核心、增强创新服务本领是关键、完善高校治理体系是保障。
1.提高人才培养能力是根本
办好我国高校，办出世界一流大学，必须牢牢抓住全面提高人才培养能力这个核心点，并以此来带动高校其他工作。
树立正确方向。高校要站在政治的高度、历史的深度、世界的广度把握社会主义办学方向，坚持立德树人根本任务不动摇。学生是大学之所以为大学的根本，无论学校走得多远、发展得多好，立德树人的初心不能忘，为党育人、为国育才的使命不能丢。要切实推动教育回归育人本真，高校要回归育人主业，把立德树人作为学校办学的基本价值取向和共同行动准则。
实施科学评价。要把深化教育评价改革作为落实立德树人根本任务的重要手段，把“人人发展、全面发展、个性发展、终身发展”的理念贯穿于评价改革之中。人人发展，就是要求教育评价要覆盖每一类学生，关注每一个学生的成长。全面发展，就是要坚持德智体美劳全要素评价，将“五育”融入教育教学和管理服务全过程。个性发展，就是要更大限度激发学生成长进步的主动性与内驱力。终身发展，就是通过教育评价改革，培养学生终身受益的素质，特别是良好的学习习惯、勇于创新的精神，以及正确的世界观和方法论。
健全机制手段。要持续深化教育教学改革，把知识传授、素质提升、能力培养和价值引领融为一体。持续深化产教融合，建立学校与政府部门、科研院所、行业企业联合培养人才的机制，把社会资源转化为学校育人的资源。持续深化创新创业教育，把创新创业教育与价值观教育紧密结合，与专业教育紧密结合，与产业变革紧密结合，与国际合作紧密结合。持续深化质量评价机制，在经费投入、政策支持上给予人才培养更多保障，积极营造重视教学、激励教学的氛围，提高教学业绩、育人成果和一线学生工作经历在教师发展中的比重。
2.加强学科人才建设是核心
学科建设是高校的核心竞争力建设，是学校的“着力点”。人才队伍是高校的重要资源，是学校的“支撑点”，学科建设离不开人才，人才建设同样离不开学科，两者必须有机结合，才能发挥最强合力。
学科建设要注重结构布局。学校的特色、生存和发展的基因，关键看学科。要科学谋划、长远规划，持之以恒、久久为功。要构建并完善符合办学定位、支撑学校发展的学科体系，力创高峰学科、打造高原学科、夯实基础骨干学科，进一步明确重点发展的学科和学科发展的重点。
人才和学科必须紧密结合。高校人才的培养和引进，要遵循“学科为主体、学院为主责、学校为主导”的原则。学科为主体，就是要围绕学科集聚人才，不能脱离学科盲目引进。每位专业教师都应该清晰自身在“学科树”上的位置。学院为主责，就是要坚持“学院办大学”，压实学院在人才队伍建设中的主体责任。学校为主导，主要体现在制定学校学科和人才发展规划，提高人才服务保障水平，营造人才发展的良好生态。
人才引育要重视团队建设。在人才引育过程中，要高度重视团队建设，推动“钓鱼式个体”向“捕鱼式团队”转型。要有分工有合作，每位成员都是团队的一分子，不可或缺。学校要加强人才团队的“传帮带”工作，特别是引导年轻教师融入学科团队，持续激发新生力量。
3.发挥服务社会作用是关键
做好服务社会工作，不仅是大学的重要职责和历史使命，也是促进自身发展、彰显办学特色、提升办学地位的必由之路。
增强服务社会的意识。作为地方高校，既要站在关系国计民生全局的重大课题前沿，致力于服务国家战略，又要融入到区域经济社会发展的过程之中，抓住参与行业和区域创新的机遇。社会需要高校，不仅仅是人才培养层面，还期盼高校发挥智力库、思想库和人才库的重要作用。高校需要社会，不仅仅是经费筹措层面，更多的是在社会这个舞台里面，体现价值、展现风采、发挥作用。这就是大学与城市共生共荣的密切联系，地方高校应树立服务社会的意识。
建立服务社会的机制。通过完善对接机制、畅通合作渠道、健全激励措施等，把服务社会工作深入扎实地向前推进。要建立宣传推广的机制。主动列出服务社会的项目清单和服务社会的专家名单。要落实人员的机制。优化资源配置、优化联合机制，有时候甚至可以打破院系的界限，在全校范围内整合力量协同合作。要完善考核激励的机制。学校要在每年的单位目标考核中，将服务社会作为一项重要内容进行考核。在职称评聘和工资绩效上体现出服务社会的工作业绩，形成鼓励先进、促进工作的政策机制。
建立服务社会的载体。对于地方高校来说，服务社会的关键载体是专业学院。地方高校可探索在专业学院建立 “1个服务展示平台+1个新型校地研究院+1个校企战略联盟”的“3个1”载体，加快促进教育链、人才链与创新链、产业链的深度融合，有效畅通服务社会渠道、提高服务社会效率。
4.完善内部治理体系是保障
在大学治理现代化进程中准确把握高等教育发展导向，科学构建高等教育评价体系，是我国高校尤其是地方高校实现跨越发展的重要保障。
坚持和加强党的全面领导。地方高校要牢牢把握社会主义办学方向，全面贯彻党的教育方针，坚持和完善党委领导下的校长负责制，提升党委“把方向、谋大局、定政策、促改革”的能力和水平，构筑全面从严治党“党委主体责任、党委书记第一责任、班子成员一岗双责、纪委监督责任”的四责协同长效机制，为学校高质量发展提供坚强政治保证。深入实施“抓院促系”强基行动，聚焦放权赋能、提质创优、考核激励，推动基层组织力迭代升级，坚持围绕中心抓党建，抓好党建促发展，使学校发展建设与党的建设同步谋划、与党的组织同步设置、与党的工作同步开展。
推进学校内部治理现代化。高校要严格落实党委领导下的校长负责制，完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理结构，充分发挥学校各个机构、各个部门的协同联动，形成高效顺畅的运行机制，实现学校治理体系的整体性流程再造和系统性机制重塑；要深入推进校院两级治理改革，坚持“学院办大学”的导向，注重激发院系“中场发动机”的作用，把党的教育方针和重大战略部署落实到院系的各项工作中来，形成校院相互协同、相得益彰的良好工作机制。
深化新时代教育评价改革。地方高校要以深化新时代教育评价改革为导向，多措并举、全面发力，争取率先探索形成适应新发展格局需要的教育评价机制；要注重运用系统思维，统筹推进，认真践行重师德师风、重真才实学、重质量贡献的价值导向，强化过程评价、探索增值评价、健全综合评价；要坚持破立并举，既大力破除不科学、不合理的教育评价做法，又要加快在学校评价、教师评价、学生评价等方面开展实践探索与改革尝试，在破与立之间动态调整、在唯与不唯之间找到平衡，努力构建符合政策导向、契合办学规律、具有地方高校特色的教育评价体制机制。
“十四五”期间我国高等教育发展的基础与关键
钟秉林，摘自《河北师范大学学报（教育科学版）》，2021年1月
2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》，全面肯定了“十三五”期间我国经济社会发展的主要成就，明确了我国“十四五”期间和2035年经济社会发展的远景目标，为我国制定教育领域中长期规划提供了基本遵循。习近平总书记指出，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式国，对“十四五”期间我国高等教育发展的基础与重点任务进行回顾与展望，这是高等教育可持续发展的重要前提，也将促进教育治理体系与治理能力的现代化建设。2020年是《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》的收官之年，也是我国教育事业“十三五”规划的收官之年；2021年是“十四五”规划的开局之年，也是实现《中国教育现代化2035》发展目标的重要起点“十四五”是承前启后、继往开来的重要阶段，是“两个一百年”奋斗目标的重要历史交汇期。回顾过去，我国高等教育的发展与改革具有了良好的规模、结构、制度与环境基础。面向未来，随着我国社会发展进入新时代，高等教育发展与改革面临着外部形势带来的机遇与挑战，也有自身的优势与困难。“十四五”期间我国高等教育发展与改革任务的关键包括：提高高等教育质量，提升在世界高等教育体系中的竞争力与吸引力；适应信息化时代教育教学形态的改变，促进信息技术与教育教学的深度融合；提高研究生教育质量；促进职业教育与普通教育的融合，满足经济社会发展对高层次人才的多样化需求；促进高等教育集群发展，实现高等教育功能的集聚溢出；构建政府部门主导、多元参与的治理体系，以评价为导向提升教育治理能力，促进教育系统内外、教育系统各学段的发展目标与任务的协调发展，等等。
一、“十四五”期间我国高等教育面临的新形势
现代大学深深嵌入其所赖以生存的环境之中，外部环境的变化要求大学组织发生相应的改变回。“十四五”期间，我国高等教育进入普及化初级阶段，高等教育的发展与改革将面临国内外社会形势的转变、国家总体战略布局优化以及信息技术革命带来的机遇与挑战。
（一）国际格局重构提出新命题
当前，我国正处于近年来最好的发展时期，而世界正处于百年未有之大变局，两者相互交织、相互激荡，成为当前中国教育发展必须面对的国际大环境。21世纪以来，国际格局开始朝着多极化的趋势发展，科技竞争日趋激烈，以竞争和融合为核心的创新之战成为常态，科技创新对经济的支撑作用更加凸显，已经成为国与国之间争夺生存权、发展权和话语权的焦点与核心。高层次创新人才成为全球科技竞相争夺的战略资源，促进科技与教育相结合已经成为国家创新体系建设的关键。改革开放以来，我国自然科学与人文社会科学的发展已经取得了巨大的进步，但依然面临自然科学关键技术领域“卡脖子”的现象，以及人文社会科学领域在国际范围内的话语权等问题，尤其是在当前国际格局重构的背景下，面临西方国家强行推进的科技“脱钩”等策略，我国科技发展面临着巨大挑战。
在这个大背景下，迫切需要我国加强自主创新能力，建设富强民主文明的社会主义现代化国家。党的十九届五中全会指出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。这对我国创新型人才培养、高校科研创新、高等教育质量提升提出了迫切的要求，尤其需要加强基础学科的创新应用，加强学科之间的交叉融合，为技术、组织、模式的创新提供方向指引和基础支撑。同时，全球价值链的重塑、全球经济社会和自然社会发展问题的解决呼唤全球治理，我国在世界格局重构和全球治理体系中发挥怎样的作用、如何发挥作用，也是我国高校哲学社会科学发展面临的重要挑战。
（二）国家战略布局赋予新使命
党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了以经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的''五位一体”的总体布局和全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”的战略布局，确立了新形势下党和国家工作的战略目标和战略举措，为实现''两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了理论指导和实践指南。
当前，全球经济贸易增速放缓，国内周期性问题与结构性矛盾叠加，尤其今年受新冠肺炎疫情的影响，我国经济运行面临的风险挑战很多，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。创新越来越成为发展的第一动力，新技术、新产业、新职业不断涌现，社会对高层次创新型专门人才的要求越来越高，需求越来越迫切，圆满完成全面建成小康社会目标，需要现代化高等教育的支撑，需要加快实施创新驱动发展战略。高等教育规模快速发展的20年来，我国人均GDP增长率保持在6%以上，这在为高等教育发展提供财政支持的同时，也对高等教育为经济社会发展服务提出了更高的要求。全面实现以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展，是全面建成小康社会的必然选择，也是高等教育现代化的必由之路。
（三）区域发展战略提出新要求
新中国成立以来，我国政府高度重视实施高等教育区域发展战略，在不同历史时期呈现出不同的战略重点。改革开放前，我国高等教育发展战略主要是配合国家经济复苏的需要进行院校调整，高等教育空间布局服务于经济建设的需要，具有明显计划性的特点；改革开放后，在效率优先的经济发展思想指导下，区域高等教育与经济社会发展的关联性增强，高等教育资源分布区域差异明显；20世纪90年代后，我国开始关注区域协调发展战略，尤其是党的十八大以来，形成了“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等发展战略，致力于推动形成东西南北综合联动发展新格局。2019年，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，高度重视高等教育的重要地位，支持粤港澳高校合作办学，充分发挥粤港澳高校联盟的作用，支持大湾区建设国际教育示范区，引进世界知大学和特色学院，推进世界一流大学和一流学建设等回，高等教育改革发展成为国家战略的重要组成部分。目前，我国高等教育集群发展的态势已经初步形成，而形成高等教育区域合作发展的有效机制，与经济社会发展之间形成良性互动的耦合关系，将成为“十四五”期间高等教育系统适应环境变化与需求的重要议题。
伴随着国际政治经济格局的深刻变化，全球经济增长显著放缓，全球产业链、供应链加速调整“十四五”期间我国经济的本土化、区域化趋势将更加凸显。党的十九届五中全会提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是党和国家针对国内外局势转变作出的重要判断，也是打造我国国际合作和竞争新优势的战略选择。这将进一步凸显高等学校服务国家战略需求回、区域经济协同和本地高质量发展的需求，也需要实行高水平对外开放，开拓教育国际交流与合作新局面。
（四）信息技术融合面临新挑战
新兴信息技术的发展成为国家竞争的关键，世界各国都将人工智能技术等作为未来国家竞争力提升的关键，以期在新一轮科技革命中占据制高点。高校是新兴信息技术运用的战场，也是新兴信息技术原始创新的主阵地，需要高校在前沿基础理论、关键共性技术、人才队伍建设等方面提供支持，促进数学、计算机科学、物理、生物以及社会科学的交叉融合。新兴信息技术也对高校的人才培养结构、学科专业结构以及就业市场带来明显的冲击。同时，随着信息技术产业革命的萌发，互联网教学方兴未艾，人工智能、虚拟现实、大数据、区块链等新兴信息技术日新月异，对高等教育带来前所未有的机遇与挑战。教育与信息技术的融合可以实现优质教育资源的共享，实现个性化、精准化的教育支持，促进教学过程的持续改进，提升教育质量和促进教育公平。在疫情防控时期，网络教学突破了个体学习时间与空间的限制，满足了学生居家学习需求，在一定程度上实现了优质教学资源共享，并促进了教师信息素养的提升。可以预期，这场人类历史上从未有过的大规模在线教学实践，将会成为我国教育信息化理论与实践创新的重要契机，必将有力推进教育现代化进程。但是全面实施网络教学也带来新的问题与挑战：一是教育技术资源配置的区域、城乡、校际差异引发的教育公平问题；二是学生自律性、教师信息素养的差异带来的教学效果问题；三是信息技术也给教学内容、教学方式、教学组织形态、教师角色及师生关系造成了冲击，带来了教育治理的机遇与难题“十四五”期间，随着在线教学的全面探索与实践，我国高等教育形态将发生重要改变，如何面对这些问题也成为高等学校的重要任务。
（五）全面深化改革进入新阶段
党的十九届五中全会提出，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。全面深化改革依然是“十四五”时期经济社会发展的指导思想和必须遵循的原则。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十六次会议强调指出“十三五”以来，全面深化改革取得重大突破“十四五”时期我国将进入新发展阶段，改革又到了一个新的关头。党的十八届三中全会以来，我们加强了党对教育工作的全面领导，部署推进了教育领域综合改革，中国特色社会主义教育制度体系的主体框架基本确立，一些长期制约教育事业发展的体制、机制障碍得到破解，一大批基层改革创新的经验做法不断涌现，教育面貌正在发生格局性变化“十四五”时期，要继续深化教育领域综合改革，全面贯彻党的教育方针，紧扣落实立德树人根本任务，深化教育改革，努力构建德智体美劳全面培养的教育体系。
在新的历史阶段，我国教育领域的时代任务主要是：处理好改革与发展的内在联系，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征、新要求；深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾、新挑战；深刻认识深化教育领域综合改革的阶段性新特点、新任务，紧扣贯彻新发展理念、推进高质量发展，构建新发展格局；解决突出问题，提高教育改革的战略性、前瞻性和针对性，使改革更好地对接经济社会发展的需要和人民群众对优质教育的诉求，推动教育改革与发展的深度融合、高效联动。
二、“十四五”期间我国高等教育的发展基础
党的十九届五中全会高度评价了决胜全面建成小康社会取得的决定性成就“十三五”期间，我国全面深化改革取得重大突破，全面依法治国取得重大进展，全面从严治党取得重大成果，国家治理体系和治理能力现代化加快推进，中国共产党的领导和我国社会主义制度优势进一步彰显。经济社会的发展为教育优先发展提供了保障，教育发展成就也是经济社会发展的重要标志。高等教育的规模发展、结构调整、制度改革等都取得了巨大的成效，但是也依然存在许多亟待解决的问题，这成为“十四五”期间高等教育发展的基础与改革着力点。
（一）高等教育的规模质量
新中国成立以来，我国高等教育的规模发生了巨大的变化。1949年，共有普通高等学校205所，在学总规模11.7万人，毛入学率0.26%。2019年，共有普通高等学校2688所，在学总规模4002万人，毛入学率51.6%。据此统计，70年来，我国普通高等学校数量增长了12倍，在学总规模增长了341倍，高等教育毛入学率增长了51.34个百分点。尤其是1998年以来，我国高等教育规模发展进入快车道，高等教育毛入学率增长了41.8个百分点，经历了高等教育精英化、大众化进入普及化阶段，我国成为世界上最大规模的高等教育大国。十九届五中全会全面肯定了高等教育普及化目标的实现，并将其作为“十三五”期间我国经济社会发展的重要成就。
同时，随着高等教育规模的扩张，高等教育质量问题进一步凸显：首先，高等教育的结构布局、招生政策、管理制度、课程内容、评价标准等都呈现出多样化的特征，如何保障不同类型高校的多样化、特色化发展，确保人才培养质量，满足社会对不同层次、类型的高素质人才的多样化需求，成为“十四五”期间亟待解决的重要难题。其次，高等教育规模急剧扩张带来就业难题。“十三五”期间，我国高校毕业生数量急剧增长，预计“十四五”期间还将持续在高位，就业基数庞大，形势复杂严峻。最后，新建本科院校占据我国普通本科高校的半壁江山，在迈入高等教育普及化的进程中作出了不可磨灭的贡献，但同时，新建本科院校办学历史较短，基础比较薄弱，如何创新应用型人才培养模式、提升教师队伍水平等，成为今后高等教育发展的重点任务。
总之“十四五”期间，我国高等教育将从高速度规模增长转变为高质量内涵式发展，必须高度重视各级各类高校的内涵建设和特色发展以及差异化发展的战略规划与路径选择。
（二）高等教育的类型结构
新中国成立以来，我国逐步形成了分类发展的高等教育体系，尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出了高等学校分类管理的治理理念。《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》也将高校划分为研究型、应用型和职业技术型，初步形成了国家层面的高校分类体系的指导框架，同时提出了国家主导、地方统筹的高校分类指导思想。不同类型的高等学校各司其职、分类发展，继而发挥组织功能的集聚溢出效应，实现教育系统内部的协调发展，提高对整个社会系统的积极应变能力，使得高等教育系统本身更加具有开放性和应变性。
当前，我国初步形成了分类发展的高等教育体系，形成了不同高等学校分类发展的战略格局，但是不同类型的高等学校的办学效益依然有待提高。一方面，我国重点高校建设政策的实施效益有待提高。按照效率优先的原则实施了一系列重点建设政策。新中国成立之初实施全国重点高等学校建设政策，改革开放后形成了多层次的重点高等学校建设体系，20世纪90年代以来，陆续实施了 “211工程”“985工程”“双一流”建设计划等。在不同历史时期，重点高校建设政策带动了我国高等教育整体水平和竞争力的提高，缩小了我国与世界高等教育强国的差距。目前“双一流”建设高校陆续完成了首轮建设成效的总结评估，取得了阶段性的成果。但同时，我国高等教育的整体实力与世界一流大学相比依然有不小的差距，主要体现在：一方面一流人才培养的质量与原创性成果匮乏；另一方面，应用型高校转型发展尚有待时日。2015年，教育部、发改委和财政部联合发布《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，推进地方普通高校转型发展，从供给侧推进应用型人才培养，推动地方支持有特色高水平的地方高校发展，推动应用型高校优化调整学科专业结构、课程结构，聚焦社会需求和岗位需求，培养高素质应用型人才。但是应用型高校与职业技能型高校如何在人才培养、科学研究、社会服务等方面实现与经济社会发展的密切结合，实现真正的产教融合，支撑经济社会的发展，还需要进行艰辛的探索。
因此“十四五”时期，我国高等教育发展的重要任务之一是切实提高不同类型高校人才培养、科学研究、社会服务、国际交流、文化传承及创新功能。
（三）高等教育的层次结构
新中国成立以来，我国高等教育逐步形成了包括专科、本科、硕士、博士四级层次结构，学士、硕士、博士三级学位制度逐步完善。截至2019年，我国普通高等学校在校生3317.90万人，其中专科生1280.71万人，本科生1750.82万人，硕士生243.95万人，博士生42.42万人，分别占在校生总规模的38.60%、52.77%、7.35%、1.28%。进入新时代，我国学位体系要满足经济社会发展的现实需要，必须优化研究生教育结构，提升研究生培养质量，这对学位结构调整提出了新的要求。同时，在高等职业教育发展中也出现了新的学位诉求。一方面，20世纪90年代以后，我国为了满足经济社会发展对专业人才的需求，加快调整了学位类型结构，从1990年开始设置专业学位，2000年专业学位种类11个，2011年增长为39种，到2019年增加到47种，专业学位成为研究生教育的重要组成部分。2020年10月9日，国务院学位委员会、教育部印发的《专业学位研究生教育发展方案（2020-2025）》提出，到2025年，以国家重大战略、关键领域和社会重大需求为重点，增设一批硕士、博士专业学位类别，将硕士专业学位研究生招生规模扩大到硕士研究生招生总规模的2/3左右。另一方面，我国高等职业教育发展迅速，并且表现出了愈来愈强烈的学位设置诉求。2014年6月23日至24日，全国职业教育工作会议在北京召开，习近平就加快职业教育发展作出重要指示，要“努力建设中国特色职业教育体系”。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》等政策文件对职业教育的发展起到了重要的推动作用。与此同时，职业教育作为一种教育类型，不少高职院校提出了学位设置诉求，在地方层面出现了“工士”“匠士”“专业副学士”等学位或者荣誉学位证书的探索，也有政协委员建议设置副学士学位，打通高职与本科教育的培养通道。
总之，如何提升本科与研究生教育的质量，积极发展专业学位研究生教育，满足职业教育发展过程中的学位设置诉求等，成为“十四五”时期我国高等教育层次结构调整亟待解决的问题。
（四）高等教育的治理体系
新中国成立以来，我国持续深入推进高等教育体制改革与结构调整，逐步建立起了中央和地方两级管理、以省级政府统筹管理为主的管理体制，形成了公办和民办并存的办学体制，逐步完善了中国特色的高等教育治理体系。中国特色高等教育制度建设与重构一直在探索和完善之中，尤其是高等教育进入普及化阶段之后，高等教育治理与决策越来越受到不同利益群体多元化诉求的影响，不同领域的教育改革可能也会存在制度重构的冲突与矛盾，高等教育改革进入“深水区”。
“十三五”期间，中共中央、国务院印发多项改革方案，如《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《国家职业教育改革实施方案》《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《中国教育现代化2035》《中共中央国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》等，对我国高等教育发展进行了顶层设计与战略部署。2019年10月31日，中共十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，构建服务全民终身学习的教育体系，这为新时代我国教育治理体系与治理能力的现代化建设指明了发展方向。2020年10月13日，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，这是落实全国教育大会上提出的扭转不科学的教育评价导向，落实立德树人根本任务的纲领性文件。新时代教育评价改革在评价主体、评价内容、评价方法等方面体现出系统性、整体性、综合性特征，为新时代优化高等教育治理体系提供了基本遵循。
三、“十四五”期间我国高等教育的发展重点
“十四五”时期，我国高等教育要以转变教育思想观念为先导，以深化教育领域综合改革为动力，以破解重点、难点等现实问题为抓手，集中精力抓好内涵建设，提高质量、优化结构，更好地满足经济社会发展需求和社会公众对优质高等教育资源的选择性需求，为建成高等教育强国奠定坚实基础。
（一）构建分类发展的质量保障体系
迈入普及化阶段的高等教育面临教育系统内外部的难得机遇与严峻挑战，世界高等教育质量保障呈现出某些共性发展趋势。中国特色高等教育质量保障体系的构建，要基于中国实践探索，更新教育发展理念，树立多元化的质量关，推进高校完善内部质量保障体系，实现不同类型高校的分类发展，满足普及化背景下人民群众的多样化、个性化教育需求。
第一，构建多样化的高等质量保障体系，在自我评估、院校评估、专业认证、状态数据常态监测、国际评估的''五位一体”质量评估活动基础上，形成中国特色的高等教育质量保障体系。
第二，确立高校质量保障的主体地位，构建多样化的内部质量保障体系。高等学校应以人才培养方案修订、专业认证、教学评估等重要任务为抓手，建立起以专业教学为基础、学生发展为中心的教学质量评价体系，持续提高内部质量保障体系的有效性&要践行学生中心、结果导向，持续将学生学习效果的跟踪评价作为质量评价的重点，开发和完善基于中国学生体验的评价指标和评价量表，全面客观地呈现高校人才培养的效果。
第三，形成具有学校特色的质量文化。以“十四五”规划的编制与实施为契机，推进高等学校干部和师生员工凝聚发展共识，形成改革合力，在实现高校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等基本功能的过程中，注重反思和升华，形成具有高校特色的质量文化内涵。
（二）推动线上线下融合的学习变革
信息技术与教育教学深度融合，是新时代高等教育面临的新挑战，也是制定和实施“十四五”规划的战略任务之一。以互联网、大数据、人工智能、虚拟现实、增强现实、区块链技术等为代表的信息技术与教育教学的融合，改变了人类获取知识的渠道和方式，导致了高校教师角色的转型和师生关系的变化，冲击着高校的教育教学观念和办学理念、教学组织形态和教室布局、教学方式与学习方式以及教学管理体制与运行机制。高等学校要保持敏锐的目光，密切跟踪发展趋势，积极开展多样化探索。
第一，发展在线教学，扩大优质高等教育教学资源覆盖面。要完善基础设施配套建设，发挥在线教学优势，促进优质教学资源共建共享，尤其是助力中西部地区高等学校提升教育教学质量。
第二，提高在线教学质量，探索线上线下教学融合。在线教学与传统课堂教学具有实质性的区别，在线教学如何实现师生互动与生生互动，探索“网真”课堂；线上线下教学如何实现深度融合，构建后疫情时代混合式教学的新常态；如何加强线上教学质量监控，探索新教学方式的质量评价等，都需要加强政策导向，并引导和鼓励教师进行实践探索。
第三，提高师生信息素养，加强信息化教学能力建设。要顺应科学技术和教学改革发展趋势，通过校本培训等手段，切实提高高校师生的信息素养；同时要重视提高教师的学科交叉和课程整合能力，利用信息化手段，开展跨学科综合性教学，探索跨专业（类）人才培养。
第四，发挥信息数据优势，加强对师生发展和学校发展的跟踪与评价。发挥大数据、人工智能等先进信息技术的支撑作用，实现对教育教学活动的有效监测和预测，促进教学决策科学化、教学管理精细化和学生学习个性化。
第五，重视在线高等教育治理。信息技术的普及将影响教育决策与治理，网络舆情也将影响政府的权威性与公信力以及高校的社会声誉，对高等学校治理带来极大的外部挑战。要重视舆论引导作用，加强网络安全管理，建立教育领域重大决策的社会风险评估机制，积极回应社会关切，提高应对社会风险与舆情问题的能力。
（三）促进职业教育与普通教育融通发展
从层次结构来看“十四五”期间，一方面要重视本科教育，深入实施全面振兴本科教育攻坚行动，全力提高本科人才培养质量。另一方面，要重视高层次创新型人才培养，改革人才培养模式，提高研究生教育质量。同时，更为重要的是探索实现职业教育与普通教育的融通发展，既要大力发展专业学位研究生教育，又要面向社会需求培养本专科层次的高素质应用型、技术型和技能型人才。要妥善解决高等职业教育发展过程中出现的学位诉求问题。笔者调研发现，目前存在三种观点：一是增设独立的职业教育学位体系，二是依托现有学位体系满足职业教育学位诉求，三是在专科教育阶段增设副学士学位。无论哪种构想都存在现实基础与实践困境，应进行科学论证与利弊分析，理性回应社会诉求。
第一，在部分省份实践探索基础上，增加专科学位改革试点，为修订《学位条例》提供中国经验，继续探讨建立副学士、学士、硕士、博士四级学位体系的可行性。
第二，完善学术学位与专业学位研究生分类培养体系，积极探索学术学位研究生教育科教融合、本硕博贯通培养，大力推进专业学位研究生教育校企合作、产教融合培养。可以将职业教育学位诉求纳入现有的专业学位体系中统筹考虑，完善职业教育从专科教育到博士教育完整的教育体系，使专科教育向“上”发展道路畅通，促进高等职业教育与普通高等教育协调融通发展。
第三，完善新的学位质量评估平台，将评估专家进行“学术学位”或“专业学位”分类登录与管理，吸收行业、企业等符合评审条件的专家进入到专业学位评审专家库，进一步完善区别于学术学位的专业学位评审指标体系。
（四）推进高等教育集群发展
“一带一路”、京津冀区域、长江经济带、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等构成了我国未来区域发展战略的总体布局。“十四五”期间，高等教育领域的战略重点之一是以发展为导向，实施高等教育集群发展战略，发挥高等教育功能的集聚—溢出效应问，服务区域发展战略布局。从国际经验来看，高等教育集群发展的关键是形成区域高等教育协作发展机制。
第一，发挥政府主导、市场推动、高校主体作用，促进高等教育的区域协同发展。依据区域经济社会发展与高等教育系统的生态环境差异，发挥政府统筹和市场拉动作用，强化高校的主体作用，主动对接区域经济社会发展需求，实现区域发展与高等教育发展的良性互动。
第二，完善区域高等教育协作机制。与欧洲区域范围高等教育的区域合作不同，我国高等教育区域协作发展是在同一教育体制之下的协同合作、发展共赢，有力支撑区域发展战略的实施。因此，要在省级政府战略合作框架之下，探索高校之间战略联盟的深度发展，尤其是学科专业的协同发展；构建优质高等教育资源共享机制，促进师生深度交流，协力提升人才培养质量和学科建设水平。
第三，完善教育对口支援机制。在新时代西部大开发的战略背景下，东部地区高校对中西部地区高校开展的对口支援，应该更加强调提升中西部高校的自主发展能力，充分发挥受援高校在人才培养、科学研究和社会服务等方面的功能溢出效应，切实提高中西部高等学校的整体办学水平。围绕服务国家战略需要，聚焦人民群众所急、所需、所盼，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，加快缩小区域、城乡差距。
（五）优化高等教育治理体系
落实新时代教育评价改革方案，引导大学协调好大学与社会、大学与政府之间的关系，优化大学内部治理结构，进而解决学校与政府关系不顺畅、学校与社会关系不协调、学校内部治理结构不平衡的问题，优化同新发展格局相适应的教育结构、学科专业结构、人才培养结构，统筹推进招生方式、育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，推进学校内涵建设和可持续发展，是“十四五”时期我国高等教育治理改革的重要任务。
新时代高等教育评价，要发挥党委和政府的主导作用，落实学校的主体责任，鼓励多元参与，推进教育治理体系与治理能力的现代化。具体体现在：一是充分发挥党委和政府领导下的教育督导部门在新时代教育评价中的主导作用，保证教育改革发展与学校办学方向。二是进一步强化学校的办学主体地位，将资源配置、经费使用、考评管理的权力下放给学校，切实落实和逐步扩大高校办学自主权，激发学校办学活力，推进学校内部质量监控与保障体系建设，建立和完善依法自主发展、自我约束的现代学校制度。三是鼓励和引导专业机构、社会组织的参与，提高教育评价的专业化、科学化水平；完善政务公开、民主管理和问责制度，推进教育治理体系的优化和教育治理能力的提升。总之，“十四五”时期构建高等教育治理体系的重点依然是改善政府宏观管理、完善大学领导体制、优化大学组织机构、保障大学民主管理、平衡学术权力与行政权力、深化管理运行机制和运行机制改革，营造优良校园文化和育人氛围等。
（六）提高高等教育国际化水平
十九届五中全会提出，新发展格局不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环，要实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面，形成对外开放新格局，这就要求“十四五”期间要根据国内外形势的新变化，继续扎实推进高等教育国际化进程。第一，探索教育国际交流与合作的新形式，拓展教育国际交流与合作的新领域。积极拓展新兴国际教育合作项目，教育主管部门和高校加强政策导向，与国外合作高校共同开发合作项目，评价实施成效，总结相关经验。第二，发挥信息技术优势，主动探索高等教育“在地国际化”。关注新冠病毒疫情对师生国际流动造成的物理阻断和国际关系的新变化，立足本土本校，提升全体学生的国际化和跨文化素养，探索形成教育国际化新格局。充分运用互联网技术和移动通讯技术，促进学术讲座、短期课程、国际论坛等在无人员跨国流动的情况下有效实现。组织引进优质的国外课程资源，就地服务于我国高校的人才培养和国际化战略。第三，提高来华留学生教育质量。完善来华留学生招生标准，优化来华留学教育的课程体系和管理体系，发挥我国疫情防控成效的制度优势，提高来华留学教育的吸引力，不断提高教育国际化的水平与效益。
“十四五”时期高等教育的发展环境与高校的战略选择
戚业国，摘自《复旦教育论坛》，2021年第2期
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）已经正式发布，如何理解和预判“十四五”时期高等教育发展的环境与形势，选择适合的高等学校发展战略，这是当前备受关注的问题。本文就“十四五”期间高等教育的发展环境与高校的发展战略进行分析讨论。
一、“十四五”时期我国经济社会发展对高等教育提出新要求
“十四五”时期开启我国全面建设社会主义现代化国家的新征程，世界进入动荡变革期，国内转向高质量发展，高等教育整体进入普及化发展阶段。高等教育的需求、使命与任务、支持与条件、发展模式与机制都会发生显著变化，这些变化给高校发展带来新的机遇和挑战。
1.世界格局变化和我国进入新发展阶段对高等教育提出新的要求
《纲要》在第一篇第一章第二节指出，“当今世界正经历百年未有之大变局,新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整”，国际竞争的加剧更加凸显高等教育的战略支撑作用。我国在人均GDP超过一万美元后进入高质量发展新阶段，科技进步贡献率将在2020年达到60%的基础上实现更大幅度的提升，高等教育将在其中发挥更大的作用。我国高等教育整体进入普及化阶段，对社会治理、社会文明和文化建设的渗透作用更加突出。世界的全面变局，发展方式和路径的重大变化，都在重新定义高等教育的使命与任务，对高校科技创新、人才培养模式、专业设置、课程体系等提出新的要求，在带来巨大挑战的同时，也为高校发展提供新的机遇，全面影响高校发展的战略选择。
阿什比把大学描述为“遗传与进化的产物”，当代高等教育无疑正在适应中发生深刻的变革，处于快速“进化”中。传统大学的知识创新方式正在迭代发展，学术活动与社会需求的关系日益紧密。基础前沿研究成本巨大而价值更加突显，已经从主要基于个人兴趣驱动转向社会组织推动。大学与市场、大学与政府、大学与企业、大学与个人的关系正在被重新定义。高等教育的科技功能、文化功能、文明建设功能日益突出，大学与社会的新型关系正在建立，大学组织模式正在适应信息社会而进化，传统高等教育理论面临创新的新需要。从“十四五”时期到2035年是这些变化迅速呈现的时候，只有应对这样的变化才可能坚守大学的核心价值并保持大学的核心竞争力。
2.科技创新是我国中长期战略重点，也是高校发展战略的核心支撑点
科技竞争是当前国际竞争的核心，也是中国发展需要突破的最大制约因素。《纲要》在第二篇前言中，把科技创新排在发展战略措施的首位，即“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”，要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。科技创新面临突破“卡脖子”技术、突破经济社会发展关键技术的迫切需要，也面临运用科技创新全面提高劳动生产率的现实需要，更面临围绕“碳达峰”“碳中和”等提升发展质量的需要。高等教育是国家创新体系的重要组成部分，在基础前沿研究中发挥生力军作用。科技竞争的本质是人才竞争。改革高校人才培养模式和机制，培养大批适应科技竞争需要的优秀人才，这是科技竞争最重要的基础保障。
在这样的大背景下，社会要求大学推动基础前沿研究、培养适应新的发展环境的人才。大学必须聚焦国家重大科技问题加大攻关力度，结合经济社会需求推动科技创新，围绕社会发展需求变革人才培养模式。大学需要紧密结合社会发展推动新工科、新文科、新农科、新医科、新师范、新理科、新经贸、新政法、新外语等学科建设，加快自身改革步伐，结合高质量发展战略实现自身的再次“进化升级”。
3.制造强国战略要求高等教育面向经济发展培养高端制造技术人才
《纲要》在第三篇前言和第八章中提出，“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，加快推进制造强国、质量强国建设，促进先进制造业和现代服务业深度融合，强化基础设施支撑引领作用，构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系”，明确提出坚持“制造强国战略”。这指明了高校人才培养的重点和变革方向一一面向实体经济、为制造业升级和走向高端提供人才和技术支持，为促进产业深度融合培养优秀人才。
为此高校就要重点发展面向社会需求的“实科”，面向先进制造业，面向技术交叉、深度融合的新兴交叉学科，形成新的学科增长点，培养适应高端制造业需要的人才。《纲要》提出“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”的“新四化”建设目标，传统制造业学科需要结合信息化升级改造，新兴制造业学科需要尽快建立，基于产业链的生产性服务业也应是重点建设的领域。
4.对基础研究的重视为高层次基础学科人才培养带来更多需求
我国经济社会已经发展到一个新的阶段，基础创新不足成为突出矛盾。《纲要》在第二篇第四章第三节明确提出“全社会研发经费投入年均增长7%以上”，显著高于预期的GDP增速，不仅要“持之以恒加强基础研究”，还明确“基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上”，可见《纲要》已经将基础研究提高到重要的国家战略层面。
《纲要》的出台对高校的基础研究是巨大的鼓舞。大学研究的重点和优势本来就在基础研究领域，未来基础研究的投入增加将会大大支撑基础学科的发展，也会提出对基础研究领域优秀人才的更大需求。为此国家已经批准在60所高校设立199个“基础学科拔尖学生培养基地”，全面实施“强基计划”。我国基础学科的核心研究力量主要集中在研究型大学，多年来投入不足、对优秀人才缺乏吸引力，在经济利益的冲击下发展艰难，优秀人才更愿意选择就业前景好的经管类学科。这样的情况很快将会发生逆转，国家未来将会引导更多优秀人才从事基础研究工作，基础学科将会获得更多学术资源，这些变化都会对高校发展带来长期影响。这是研究型大学“十四五”时期需要重点关注的方面。
5.提升文化软实力、建设文化强国推动人文学科创新发展
《纲要》第十篇明确了推进文明建设、提升国家文化软实力的具体目标和要求。该篇前言明确提出“推进社会主义文化强国建设”;第三十四章明确要求“加强社会主义精神文明建设，培育和践行社会主义核心价值观”“构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系和话语体系，深入实施哲学社会科学创新工程，加强中国特色创新智库建设”“深入实施中华优秀传统文化传承发展工程“持续提升公民文明素养”；第三十五章聚焦“提升公共文化服务水平”。
新冠肺炎疫情冲击下低迷动荡的世界与欣欣向荣的中国形成鲜明对比，我国的制度优势逐渐凸显，招致“羡慕嫉妒恨”的多方面攻击和围堵，中国发展面临的外部挑战和冲突明朗化，国际竞争日益突显文化软实力的重要性，文明与文化建设已经列入国家重点发展内容。高等教育在文化竞争与文明建设中发挥关键作用，是支撑中国突破阻击、全面建成现代化国家的关键力量，文化自信、理论创新、文化软实力更需要高等教育发挥关键作用。
文化强国建设的现实需要为高校人文社科领域的发展提供了巨大的支持，对高等学校在坚持正确办学方向、培育和践行社会主义核心价值观、传承优秀传统文化等方面提出了更高的要求。文化软实力建设需要高等学校建设具有中国特色的人文社科学科体系，需要积极推动文化研究。高等教育的文化建设功能不断增强，更要求高等学校坚持正确政治方向，重视哲学社会科学发展和优秀人才培养，为社会主义文明与文化发展做出更大贡献。
6.高等教育进入普及化发展新阶段，学校分类特色发展压力增大
《纲要》明确提出“十四五”时期高等教育入学率提高到60%，高中阶段教育普及率提高到92%，但随着出生人口的减少，高等教育在校生总数在“十四五”期间增长乏力，适龄总人数减少、高等教育就学总需求下降成为长期的必然趋势，中国高等教育整体发展进入质量提升和内部优化调整的新阶段。
社会的高等教育需求也越来越趋于理性。优质高等教育的资源竞争甚至更加激烈，但一般高等教育的需求相对稳定，弱势高等教育的需求不升反降。原因在于，随着高等教育普及率的提高，社会上体力型劳动力的供给减少，体力型劳动的价值得以回归，薪酬将会逐渐出现某种形式的“脑体倒挂”，即蓝领薪酬将会显著超过低层次白领。低层次高等教育需求下降是发达国家的共同现象，预计我国高等教育“十四五”时期后将会整体进入内卷的存量竞争时代。
在这种情况下，特色成为竞争力的关键，国家必将大力推动高校分类发展、特色办学，鼓励高等学校在各自的层次类别中办出特色，努力提升社会适应性。这样的发展形势将会逼迫高等学校放弃以往的粗放式发展战略，从扩规模、上层次、争资源转向分层分类、特色发展。只有在细分化的市场里确立自身的核心竞争力，才可能为学校发展提供充分的动力，这是高校应该充分关注的新趋势。
7.区域协调发展对高等教育管理体制提出变革要求
《纲要》在第三篇第九章中明确提出我国未来发展的战略是“优化区域布局、促进区域协调发展”。破除资源流动障碍、优化行政区划设置、强化中心城市对区域发展的辐射带动作用，以中心城市和城市群建设为基本特征的区域发展成为“十四五”时期新的发展路径。其中，京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，成渝、长江中游城市群备受瞩目。《纲要》提出提升区域公共服务的一体化水平，优化优质教育资源、医疗卫生资源的区域布局，健全区域协调发展的体制机制，这些方面都会对高等教育管理体制改革提出新的要求。
我国高等教育的基本布局结构是1952年院系调整后形成的，主要依据大区进行全国布局，实行中央和省两级行政管理。经过近70年的发展，原有的区域特征已经发生改变，东西、南北发展差距拉大，东南沿海与西部地区经济发展水平的巨大差距，形成了高等教育资源的“孔雀东南飞”，高等教育均衡发展困难加大。在以中心城市和城市群为基础的新区域发展格局中，不仅面临区域内高等教育布局的调整，更面临区域之间高等教育发展的激烈竞争。区域协调机制在高等教育发展中的影响越来越大，优化协调区域内高等教育发展的要求越来越高。如何从原有的政府、市场、高校的三角关系过渡到政府、区域、市场、高校的四边关系，对高等教育管理体制提出新的挑战和变革要求。如何推进区域之间高等教育均衡发展是一个更大的挑战。同时，《纲要》提出改革人才评价体系、建立新型创新机构和研究型大学，这些方面对高校内部管理体制改革也提出创新的要求。
8.数字中国建设与教育信息化发展对高等教育发展提出新要求
《纲要》专门在第五篇列出“加快数字化发展，建设数字中国”，指出“迎接数字时代，激活数据要素潜能……以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”，这体现了新的时代特征。数字信息化不仅是新的经济增长点、传统经济升级换代的驱动器和效益的“倍增器”，也是新的生活方式的基础，更是新的社会治理结构的依托和国家安全的基石。高等教育发展必须把数字化作为未来重要的战略方向，这也为高等教育带来新的发展机遇。
数字中国建设对高等教育发展提出四个方面的要求：一是数字领域科技攻关和科技人才培养；二是教学科研和社会服务运用数字技术全面升级和创新发展；三是参与数字时代的社会治理；四是适应数字时代转变教育思想观念和变革育人模式。《纲要》把“智慧教育”作为数字化应用的重要场景之一，提出“发展场景式、体验式学习和智能化教育管理评价”，对基于数字技术的学习方式变革和智能化教育管理提出具体的要求。高校不仅要重视数字相关学科专业和课程建设，学校的整体发展都要基于数字背景，运用数字技术作为发展的重要驱动器和“倍增器”。
9.提高国民素质需要高校参与终身教育体系建设
随着高等教育进入普及化阶段，高等教育在推动国民素质提升、社会文明建设中将发挥更大的作用，引导社会文化、推动文明建设、形成良好社会风气都需要高等学校的深度参与。《纲要》注重民生、重视社会文明建设，提出推动新型城镇化，强调应对老龄化、发展托幼教育，明确要求构建终身教育体系，这为高校发展提供了新的战略方向和增长点。高等学校不仅要重视学历教育，也要在建设终身教育体系中发挥重要作用，这可以有效对冲适龄人口数量下降的影响。
多年来我国高等学校一直追求办学大规模、服务全中国、学科多而全，导致竞争激烈、大而不强、缺乏特色。新的高等教育发展环境更有利于区域化、地方化高校的发展，立足特定地区需要、办学集中而有特色、规模小而精是地方性高校需要关注的发展趋势。“农业优先、乡村振兴”战略的提出，不仅对农业科技的发展是巨大的鼓舞，也对人才流向提出新的要求。围绕乡村振兴培养人才，是高等学校新的发展契机。
10.国防建设新理念和新国家安全观对高等教育提出新要求
国际形势已经发生重大变化，中国面临的安全问题领域扩大、紧迫性增强，服务国家战略应当把支撑平安中国建设作为高等学校的发展重点之一。《纲要》在第十五篇中进一步明确了新时代的总体国家安全观，要“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”，要“统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程”，高等教育在平安中国建设中应当有所作为。
平安中国建设“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，不断增强国家安全能力”，这就进一步要求高等学校坚定办学的政治方向、坚持立德树人、坚守社会主义核心价值观、培养社会主义建设者和接班人，围绕国家重大安全诉求确立发展重点，学科建设、人才培养、科技创新、社会服务需要更多聚焦“卡脖子”问题，主动以国家安全需求为导向参与经济建设与社会发展。
二、“十四五”时期高等学校发展的战略选择
改革开放四十年的经验表明，高等学校只有从国家规划中找到自身的定位，才可能在贡献中获得更好的发展。总体来看，“十四五”时期的高质量发展更需要高等教育的支持。研发投入、基础研究投入以及教育经费总投入的增加为高等教育整体提高水平、缩小与发达国家的差距提供了机遇，尤其在主要发达国家高等教育经费持续缩减的大背景下，更具现实意义。与此同时，战略方向和重点的调整也对传统发展模式形成挑战，这是需要高度重视的。
1.高校整体发展从“大而全”到“专精特”的转变
随着高等教育普及化的到来，中国高等教育从规模质量发展进入基于核心竞争力的细分化发展新阶段，每一所学校都应立足自身的细分市场确立竞争力，“大而全”的发展模式已经难以持续。高等教育整体的供需关系逆转，竞争必然导向细分市场。社会需求趋于理性客观，从盲目推崇名校转向看重学科专业水平和就业状况。大学排行榜的影响力降低，学科评估的影响力扩大，国家政策也鼓励高校集中发展优势学科，近年来众多高校主动撤并薄弱的学位点就是例证。
研究型大学正在成为各地争抢的“香饽饽”，异地校区建设的吸引力越来越大，但面临“摊大饼”迅速稀释优质教育资源的巨大风险，需要从学校整体战略角度谨慎决策。“全面优异”是任何一所研究型大学都无法做到的，世界顶尖大学的发展历程对此已经做出证明。西方一流大学在二战后半个多世纪里并没有进行太多的校园扩张，“各美其美”“有选择的卓越”是高等教育发展的必然趋势。对研究型大学而言，控制规模、谨慎铺摊、抵制诱惑、科学布局、坚持精英教育原则、注重核心竞争力应当是基本战略。《纲要》在第二篇第四章第一节中指出，国家重点“支持新型研究型大学、新型研发机构等新型创新主体，推动投入主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化”。这作为办学体制探索的模式有很大空间，具备条件的高校可以积极参与相关实践，在学科专业上紧密结合国家重大战略方向，立足前沿突破性研究领域，承担国家基础学科发展和创新人才培养的使命，对标世界一流参与国际竞争。虽然国家鼓励高水平综合大学开展教师教育、高水平工科大学举办职业技术师范专业，但高校更应量力而行、紧扣核心战略慎重选择。
我国多数优秀的教学研究型大学这些年将战略重点放到了提升各种评估指标、争进各种计划项目上，整体上有走向“总体优秀的平庸化”趋势。这些高校多数是老牌的行业名校，在优势领域拥有很高的声望和实力，在推动大而全的发展中，传统优势面临丧失的危险，有些高校甚至“种了别人地、荒了自家田”。这些高校如果按照大而全的方向发展，很可能难以进入“末流研究型大学”之列，又失去了传统优势市场，如何确立自身的核心竞争力是其战略重点。
教学型大学在我国本科高校中占比最大，前些年忙于追热点、上新专业、上学位点、扩展办学空间，社会适应性没有受到足够重视，与社会需求脱节的情况比较突出。随着高等教育适龄人口数量趋于稳定继而下降，这类学校整体面临后劲不足、竞争力薄弱的问题。这些高校“十四五”期间及其后的发展需要转变以往的发展方式，适当收缩“阵线”，谨慎扩张，立足区域就业市场加强特色建设，整体增强市场适应性。
应用型高校建设是我国高等教育重点支持的发展方向，然而如何理解应用型、如何选择建设路径仍不清晰，更多学校在建设应用型高校的战略选择上尚未形成共识，这些都是规划中需要重点解决的问题。应用型高校的建设不应聚焦某种高校类型模式，更应以增强“应用性”为方向，随着应用性的持续增强和影响力的产生，自然就可以建设成为应用型高校。
校区建设是高校重大发展战略问题。我国高校整体扩展校区的时代已经基本过去，但近年来各地加大优质大学引进力度，这是一个难得的机会还是陷阱？校区作为腾飞的基础可能带来新的发展机会，但必须防止“贪心膨胀”的风险。如果盲目扩张，高校可能成为“地主”而被困死在土地上。因此，高校应该聚焦细分市场和自身核心竞争力来规划校区建设。目前看来，新校区与优势产业结合、探索新型创新机构有很大发展空间。如果以创新领域为基础，与学院相结合，实现真正意义上的“学院制”似乎更有利于发展；如果没有新的、与科创充分结合的建设机制和模式，校区重复分散则可能面临巨大风险。
2.经济落后地区高等学校的战略选择与人才战略
我国整体进入中心城市和城市群主导的发展新格局，基于行政区划布局的高校服务重点转向区域。因此，高校对自身竞争优势和劣势的分析、对市场需求的分析等都要跳出行政区划而立足区域，确立自身的定位与发展战略，更好地适应区域经济社会发展的战略布局。
我国经济社会发展的地区差距短期内难以根本逆转。在经济相对落后的地区，高等教育是面向当地办学，还是面向发达地区的就业市场办学？面向当地办学可能面临产业难以支撑的困难，面向发达地区办学则可能失去当地的支持。先培养人才促进当地产业发展，还是按当地实际需求培养人才？高校与地方的协调发展需要战略思考。
未来高校间的人才竞争会不断加剧。国家出台政策来控制西部人才外流，这可能会降低对优秀后备人才的吸引力，而不扎牢篱笆就可能“为他人作嫁衣裳”，因此陷入禁止还是放开的两难选择。人才自由流动是不可阻挡的趋势，如何规范人才流动是新的挑战。栽下梧桐树自有凤凰来，士为知己者死，中国知识分子的家国情怀与利益追求并行不悖，良好的工作环境和适当的待遇是关键。经济发展依靠良好的营商环境，而不是简单的补贴或减税，吸引人才又何尝不是这样呢?盲目强调待遇不如建设更合适的工作与发展环境。
3.适应科技创新需要，调整高校学科战略方向
未来的经济社会发展将更多地依赖科技进步，科技财富、科技竞争力时代已经到来。传统学科和专业面临升级转型的压力。最近几十年来，一些大学的优势学科因为没有聚焦新增长点、实现新陈代谢而迅速衰退。如何突破定势和既得利益实现学科自身的更新，这是每一所高校都应关注的问题。
高校在学科战略上，更应立足当地的自然、经济与社会环境，辨析真实需求和发展趋势，不断巩固和升级自身的优势学科。盲目追逐学科热点可能面临冷热轮动的风险，往往难以形成核心竞争力。改革开放以来，工科、财经、管理等适应经济社会发展需要的热点学科总体上发展得更快，但四十年高等教育发展的实践证明，如果没有相关基础，盲目放弃自身优势而去追逐热点，则会因为缺少竞争力而难以取得成功。
学科冷热只是表象，热门的弱势学科同样发展困难，冷门的优势学科同样发展很好。关键在于学科适应性和学科竞争力，能够在细分的高等教育市场找准自身定位的学科就是好的学科“十四五”时期经济社会发展环境的变化对几乎所有高校的学科战略调整都提出新的要求。总体而言，高新科技类专业具有最大的发展潜力，尤其是《纲要》明确列出的重点发展方向，但也要看到，高新科技类专业的就业总比重是有上限的，占比随着经济的发展不增反降，一窝蜂上科技类专业可能面临更大的就业问题。发达经济体的第三产业比重会持续上升，我国未来社会服务类专业的需求也会不断提升。新技术与传统学科交叉形成的应用学科具有更大的成长空间，社会管理类学科的需求会增大，纯粹人文类的优势学科也会得到更大的支持。在一片看好高新科技的热潮中，必须冷静地认识高等教育结构随经济社会发展而出现的调整趋势。
4.人文类学科需要紧跟时代与传承传统、服务社会与坚守独立相结合
“十四五”期间，我国制造业占比将会努力保持稳定，服务业占比将会持续增加。随着智能制造的大规模应用，制造业的就业需求必将下降，服务业的就业需求将会持续提升，对人文社科类专业人才的总体需求会持续增加。虽然高新科技的作用愈加突出，但理工科专业的就学人数占比仍会下降。
从就业市场需求看，人文社科类人才主要包括社会服务人才、社会运行综合管理人才和文化建设人才三类，在高校学科专业中分别对应的是应用文科类、管理类和哲社基础类。应用文科类是大部分高校学科专业的重要组成部分；管理类人才的需求层次持续提高；哲社基础类注重学术发展，需要的主要是学术人才。高校人文社科类专业应该选择自身的聚焦点，确立自身的主要发展方向。
未来高等学校参与经济社会发展的广度和深度必将不断拓展，但形式和内容都将发生较大变化。以“创收”为主要目的的社会服务将逐渐减少或剥离，高校的教育属性将不断加强，社会服务将主要转向基于高校自身学科和技术专业优势的产学合作。虽然高校办学经费多样化的趋势仍将继续发展，但国家高等教育经费占比将会上升，用于研究与发展的经费会增加，社会捐助也会增加，高校的其他经营性收入将会受到限制，校企分离会加快。高校需要经得住诱惑，坚守自身的价值与发展战略，防止偏离初心和发展方向。
5.民生福祉投入不断增加，为高校提供新的增长空间
随着物联网和人工智能技术的快速发展，工业生产将日趋智能化，对普通操作技工的需求必将下降，服务业必将成为更加重要的就业去向。在高新科技、基础学科、文化软实力等方面不具竞争优势的一般本科院校，更应当聚焦以增进民生福祉为重点的服务业。
老龄化与适老服务的兴起，对护理、康复、托老管理、适老产品开发与服务提出了巨大需求，未来将拥有非常庞大的市场，对应的高等教育学科专业必将有较大发展。随着家庭服务专业化的不断发展，从智能化家庭管理到家政服务，将会形成家庭服务的巨大需求。随着出生率的下降，鼓励生育的政策会不断加强，专业化托幼服务的市场空间将会不断扩大。随着社会的发展，公共设施将会大幅增加，公共设施建设与维护形成新的需求。社会的公共服务范围将会有较大拓展，围绕公共服务会形成巨大的高等教育需求。
随着我国人民生活水平的不断提高，“十四五”时期服务业会有新的大发展。除了运动健康、美发美容、保健养生、茶饮与文化消费等传统消费领域外，赛马、冰雪运动、击剑、户外徒步等新兴消费领域不断涌现，为高等学校拓展学科专业提供了巨大空间，高校人才培养必须适应这样的变化。
6.大学育人方式变革面临技术和社会的多重挑战
近年来迅速发展的新技术将会在“十四五”时期对大学的组织模式和育人方式产生较大影响。学生之间的交往日益社群化、网络化，难以适应传统的组织管理模式，传统的大学组织管理与社群化交往的矛盾将会突显。在线教育的发展与教育资源的丰富带来教学方式的变革，对大学的意义与价值提出挑战，学习方式的变革还会重新定义师生关系。
随着经济的富裕和虚拟网络空间的发展，学生的学习动力与精神追求也在发生变化。在技术进步的同时，心理健康问题将会更加突出。在各种社会思潮与文化现象的冲击下，高校大学生的思想政治工作面临新挑战，迫切需要变革创新。社会阶层固化的趋势难以阻挡，“佛系”现象对社会生产和消费将会产生巨大影响。信息时代的知识学习呈现“快餐化”趋势，独立思考和客观理性受到冲击，培养学生的创新精神和实践能力更加困难，而社会发展更加依赖创新，这些变化都对大学的育人方式产生重要影响。
7.高新科技学科专业人才争夺加剧，高校人才战略面临更强竞争
在高新科技受到重视的背景下，高校之间的人才争夺战将会日趋激烈。随着社会研发重点转向企业，企业与高校的人才争夺将更具挑战性。近年来选择大企业的优秀高科技人才远多于选择高校的，大学已经处于相对被动的位置。在以往的创新体系中，大学偏向基础、企业聚焦应用，而随着基础研究与应用研究界限的日趋模糊，大学与企业研发机构的交叉成为必然，大学的“围墙”面临被冲破的风险。
高校人才评价体系不合理，“破五唯”困难重重，分类评价管理体系不够完善，对人才竞争产生不利影响。尤为突出的问题是，统一的、基于身份和绩效的薪酬体系扛不住市场化的竞争，高校与企业和社会组织争夺人才缺少优势。建立基于市场的高校薪酬制度成为必然要求，但这与科层化的高校组织模式及大学传统形成矛盾。这些方面对高校人事制度改革提出新的要求，用人制度和机制的改革也是“十四五”时期高校发展的关键性战略措施。
8.高校办学经费来源多样化，如何拓展发展空间是高校面临的新挑战
“十四五”时期我国高等教育整体进入稳定发展、质量提升的新阶段，区域和地方经济基础将会更加雄厚，发达地区将会掌握更多资源。高校如何协调与地方之间的关系、获取地方更大的支持，将会影响高等学校的整体发展。产学合作将会有大的发展，但产学合作的利益机制存在矛盾。如何平衡企业、大学、学者、大学内部学术单位四方的利益，充分调动各方积极性，这是需要破解的难题。
随着社会财富的积累和税制改革的推进，未来大学的社会捐助将会持续增长，如何拓展和有效利用社会捐助是大学需要认真研究的问题。随着大学运行复杂性的持续提升，财务风险防控与学校经费的科学合理配置需要更高的科学规划能力，校园与设备设施条件的升级建设也对管理提出新的要求，这些方面都将推动高校管理的科学化和专业化。如何建立专业的高水平管理干部队伍，提升高校整体的管理水平，也是“十四五”时期高校发展需要重点关注的问题之一。
9.国际化遇到逆流，国际学术交流与合作面临更大挑战
近年来发达国家兴起“反全球化”逆流，国际交流受到巨大干扰，尤其是美国对中国的全面遏制政策大大影响了正常的学术交流活动，新冠肺炎疫情更是严重阻碍了国际往来。未来很长一段时间内，国际学术交流都将困难重重，我国与美加澳英的高等教育合作也会面临困境，需要重新审视高校的国际化发展战略。
交流是学术发展的推动力。高校学术交流被迫更多地运用信息技术手段，交流范围更多地受限于友好国家，前沿技术交流变得极其敏感，传统的国际交流方式必须进行调整。技术封锁会降低国际交流的收益，高校要更加立足于自主创新。国际合作研究项目将受到更多干扰，我国持续多年的“引智”工作将变得更加困难。合作办学的吸引力降低，一些国际合作项目可能难以为继，办学方式面临调整。高校需要调整国际化发展战略，更多地依靠自主创新能力推动世界一流大学建设。
10.构建高水平社会主义市场经济体制要求完善高校法人治理制度
随着全面深化改革的推进，我国的市场体系将会更加规范，政府治理能力得到提升，财税金融体系更加完善，各类市场主体的活力得到激发。高等学校需要适应这样的运行环境，不断完善自身的法人治理体系。
随着社会参与的深度发展，大学治理需要与高水平社会主义市场经济体制相适应，提高制度化、规范化水平。高校要作为完整的主体参与市场竞争和社会治理，必须完善自身的体制机制。高校在处理与其他市场主体的关系时，必须遵循市场原则，提高法治规范水平；人事管理制度必须符合现代人力资源管理的要求，合乎国家政策法规;学术管理要加大学术不端的治理力度，加强科研伦理管理；财务校产管理需要不断提高专业化水平，加大财务风险防范力度；在信息时代需要建立有效的信息管理体系，更加重视信息安全；学校的品牌经营、知识产权管理和危机管理都要大大提高法治规范水平和专业化水平。建立现代大学管理制度体系任重道远，构建高水平社会主义市场经济体制对此提出了更高要求。
当今世界面临百年未有之大变局，高等学校面临百年不遇的知识革命、技术革命和社会变迁，传统高等教育理论面临发展的现实需要。《纲要》指明了国家的整体应变方向，高等学校更应该从战略层面强化规划与管理，坚持“遗传与进化”的原则，学会在变局中把握机遇，实现自身的升级发展。
新时代高质量战略规划效能的特性逻辑、评价模型
及提升路径
——以“十四五”时期高校的战略规划文本为切入点
郝少盼，陈达，摘自《河海大学学报（哲学社会科学版）》，2022年第24期
一、引言
党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“十四五”时期以推动高质量发展为主题；党的二十大报告也指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，我们要坚持以推动高质量发展为主题。习近平总书记强调，“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，谋划好“十四五”时期发展十分重要。国家第十四个五年规划是对国民经济和社会发展做出的系统谋划和战略部署，是全国各族人民砥砺奋进、续写新辉煌的宏伟蓝图和行动纲领，通过加强党中央集中统一领导、健全统一规划体系、完善规划实施机制等举措加强规划实施管理，可为形成全面建设社会主义现代化国家的强大合力提供有效保障。当今世界正面临百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革正加速演进，科研范式、产业布局正发生着深刻变化，面对“十四五”时期国家提出的“建设高质量教育体系”“分类建设一流大学和一流学科，支持发展高水平研究型大学”等具体要求，高校迎来了战略机遇叠加、发展布局优化、管理模式创新、治理能力跃升的关键期。聚焦问题、把握机遇、主动作为，以做好“十四五”规划为契机，深入研判、科学决策；以实施“十四五”规划为牵引，优化内部管理模式、提高内部治理能力，对于高校提升整体核心竞争力、推动高质量内涵式发展、以建设世界一流大学助力实现高等教育强国目标等具有重要意义。
战略管理一词最初由美国学者IgorAnsoff于1965年提出，随后被广泛应用于企业、政府、高校等单位。如，高宏在探讨企业高管团队战略管理能力影响因素的基础上提出了具体进化路径；赵景华等开展了国外政府战略管理理论发展趋势的相关研究；王若梅等关于高校战略管理的内涵与特征、战略选择、战略管理实施、战略管理能力评价等开展了大量研究。可以看出，战略管理是组织在识别内外部环境与形势的基础上谋划自身未来一段时期的全局性、长远性发展方向、目标、任务和举措等，并通过资源调配、制度保障等措施推动落实，通过节点监测、考核评估等进行动态管理，最终实现高质量发展的一种管理模式，包括战略分析、战略制定、战略实施、战略评估4个阶段；战略管理的相关研究成果为开展战略规划研究奠定了坚实的基础。对高校战略规划的研究从早期注重规划编制的研究逐渐延伸到关于规划实施相关问题的探析，如，耿乐乐等围绕高校战略规划的作用意义、规划内容、规划编制工作的困境与思路、规划实施的科学性和可行性等开展了相关理论研究。可以看出，战略规划是学校未来五年甚至更长时期发展的战略构想，是高校锤炼使命愿景、积极谋划发展、激发办学活力、提升建设效益的整体规划，是开展年度工作计划的总体纲领，是实施战略管理、实现稳定长远发展的核心抓手和具体实践。但在实际工作中，高校战略规划存在着对战略规划认识不准确、规划实施内源动力不足、管理保障机制缺失等问题，出现了实际工作与规划要求脱节、目标漂移、行动乏力、建设成效不彰等现象，从而导致战略规划“失灵”“缺位”，影响规划实施的实际效果，最终阻碍高校的建设与发展。因此，规划效能成为了保障高校规划工作质量的关键，逐渐受到了学者们和高校工作者们的关注。陈廷柱等分析规划实施的影响因素，包括内在价值、过程效能和人员效能3个方面，并通过问卷分析了调查者对规划编制效能和实施效能的不同认同程度；赵立莹认为许多大学战略规划并未发挥理想的效力，提出了将规划与评估融合提升大学战略规划效力的观点和思路；杨江水等研究高校战略规划与决策的辩证关系，并构建了高校战略规划决策评价的维度分析及测度指标体系。可以看出，规划效能是从规划制定的合理性、规划实施与任务举措的相符性、规划成效的显著性和目标达成度等方面衡量，从而可确定战略规划在引领服务学校事业发展中发挥的实际效力。然而，现有研究主要是围绕规划工作的某一阶段或某一方面开展了规划效能的相关定性分析，关于高效能战略规划的作用意义尚不明确，亦没有关于规划效能核心指标、评价维度、具体观测点等的全面梳理及与之对应的具体提升路径的深度研析，更没有紧扣“十四五”这一新的时期对高校战略规划效能的系统研究。
综上所述，面对国际国内新形势、高等教育发展新要求、高校间激烈竞争和特色发展新境况，以及规划工作存在的共性问题，全面提升战略规划效能是各高校实施战略管理、推动各项事业发展的应然选择。本研究贯彻战略管理理念，深入研究高效能战略规划的应有特性和逻辑过程，系统分析战略规划效能主要评价要素，构建体系化的评价模型，进而提出“十四五”时期提升高校战略规划效能的关键路径，旨在填补基于数据分析对战略规划效能的实证研究空白，可为丰富高等教育理论研究的相关内容提供有益参考和基础支撑，对于做好高校“十四五”规划、引领服务学校事业高质量发展、努力开创建设世界一流大学新局面具有重要的理论价值和现实意义。
二、战略规划效能研究思路
在分析形势与问题的基础上，借鉴前人关于战略管理、战略规划、规划效能等的相关研究成果，开展高校战略规划效能的系统探究，具体思路如下：
首先，研析高效能战略规划的特性逻辑。选取国内10所在软科中国大学排名中位列前100名的“双一流”建设高校、国外2所世界一流大学为对象，以该12所高水平大学的规划文本为样本，采用文本分析法，深度研析高效能战略规划的应有特性和逻辑过程。
其次，构建战略规划效能评价模型。以规划领域相关研究文献为样本，应用CiteSpace软件进行关键词可视化分析，识别研究热点与发展动态，定量提取规划效能的主要评价要素；对25所“双一流”高校的257位规划相关工作人员、分管校领导、师生代表等进行调研访谈，采用扎根理论对获取的信息进行质性研究，分析规划效能评价要素的现实表征；进而采用主题分析法，按照战略管理思想，从不同阶段不同层级全面细化评价要素，构建形成“三阶段三层级”战略规划效能评价模型。
最后，提出提升规划效能的路径建议。结合“十四五”时期新形势和规划工作存在的共性问题，从规划制定、实施、评估等方面提出“十四五”时期提升高校规划效能的关键路径。
三、高效能战略规划的应有特性及逻辑过程
1.高效能战略规划的应有特性
本研究整理分析了北京大学等国内10所“双一流”高校新发布的“十四五”规划文本，查阅了各高校官网有关规划工作的新闻动态，并与相关人员进行访谈交流，进而对各高校规划文本的名称和内容等信息进行了梳理分析。
a.战略规划是学校管理的总台账，理清了基础与形势，具有真实性、客观性。各高校在规划启动初期，开展了专门的调研分析，了解规划背景，对学校“十三五”期间的建设成效、存在问题等基础情况进行系统梳理，并从国际、国内等不同角度分析学校发展面临的新机遇以及学校在内部治理、国际竞争、新冠肺炎疫情影响等方面面临的新挑战，为下一步确立战略思想和发展目标提供基础支撑。调研的10所高校均在规划文本的开始部分设置专门的章节，客观真实地分析学校发展的基础与形势。
b.战略规划是学校发展的指南针，确立了方向与目标，具有预见性、引领性。各高校的规划在分析现状与形势的基础上，确立总体战略，包括指导思想、基本原则、办学定位和使命、发展目标等，凝选学校发展的关键指标、重点突破，并提出具体的任务与举措。在清晰了“从哪来”的问题基础上，通过研究“到哪去”的问题明确了学校未来一个时期的发展方向和目标，并提出“怎么去”的具体路径，是学校事业发展的重要指引，是开展各项工作的指南针与工具书。
c.战略规划是广大师生的愿景图，凝结了共识与力量，具有凝聚性、动员性。战略规划凝结了师生员工对学校未来五年甚至更长时期的发展愿景，凝聚了智慧、达成了共识，是集体描绘的一份美丽图卷，是全体人员不懈奋斗的动力引擎。例如，西安交通大学在规划编制工作中，开通线上建言献策渠道，开展线上专栏宣传，组织专家访谈、专题研讨、专题报告与讲座等各类型各层面的沟通咨询讲座类会议百余场，旨在全员行动、开门问策，通过征求意见、答疑解惑，集思广益、统一办学思想、达成发展共识。
d.战略规划是学校治理的助推器，贯穿于全局与全程，具有规范性、约束性。学校的一切建设发展活动首先应符合规划的要求，战略规划提出了具体的实施路径，确定了支撑条件和保障措施，是全校工作的大纲框架和助推器。例如，上海交通大学“十四五”规划中明确了2025年、2035年、2050年的整体目标和“十四五”时期的具体目标，并提出八大建设任务，及相应的支撑保障措施，在规范约束建设活动的同时，引领推动学校事业发展。
2.高效能战略规划的逻辑过程
从10所高校的规划文本中可以看出，我国高校不仅重视规划的制定，也重视规划的实施和管理。为进一步清晰高效能规划的管理过程，继续研究普林斯顿大学战略规划（PrincetonUniversityStrategicFrame-work）、伊利诺伊大学香槟分校战略规划（UniversityofIllinoisatUrbana-ChampaignStrategicPlan）的具体内容。分析世界顶尖高校战略规划的管理理念发现，2所高校的战略规划均聚焦学校发展战略、着眼规划落地执行，形成了“目标引领、实施推进、评估优化”的闭环式管理过程，体现了鲜明的战略管理理念，从而确保了规划的有效落实。
两所世界顶尖高校战略规划管理的逻辑过程包含规划制定、规划实施、规划评估3个阶段，与战略管理4个阶段实质上是相互吻合的，是学校战略管理思想的充分体现。其中规划制定是指高校通过分析基础与形势，明确机遇与挑战、优势与不足，确定办学定位、使命、愿景、战略目标，进而确定为实现目标采取的战略措施、配置的战略保障等，并通过文本的形式展现整体战略核心内容；规划实施，是将规划目标与任务进行分解，制定计划与实施举措，并通过定性或定量指标（普林斯顿大学是定性描述、伊利诺伊大学香槟分校有定量指标）将战略选择转化为操作性策略，分层分步推进规划方案的实施；规划评估，是对规划实施进展与结果的把控，通过分析环境变化，对照目标与任务评估规划可行性与目标达成度、落实情况及建设成效等，总结问题、提出下一步发展建议，进而优化规划、推动发展。
四、“三阶段三层级”规划效能评价模型的提出
1.规划效能评价要素的文献提取
基于CiteSpace软件，在中国知网（CNKI）中以“高校战略规划”或“高校发展规划”为主题，检索出1990—2022年的中文文献1359篇，删除与本文研究主题偏离的相关文献后，最终得到496篇。按照关键词的频次高低、突现强度大小分别进行可视化梳理，综合分析后提取出战略规划效能的主要评价要素。
（1）按照关键词频次高低分析战略规划效能的评价要素
在CiteSpace软件操作界面选择“关键词（keyword）”进行共现网络分析，得出该领域496篇相关文献的关键词频次分析结果，并生成可视化知识聚类文献图谱。去除明显偏离主题项、合并含义高度重复项后，得到高校战略规划研究领域频次排名前20的关键词。（图略）
从表中可以看出，有关战略规划的相关研究主要集中在3个方面：①内涵发展、办学定位、一流大学、战略目标、办学理念、挑战等关键词体现的是关于高校发展定位、发展目标等研究；②人才培养、学科建设、启示、对策、社会需求等关键词体现的是关于高校建设任务、发展路径等研究；③战略管理、战略实施、保障机制、文本分析、执行力、组织管理、战略评估等关键词体现的关于规划编制、实施与管理等研究。
（2）按照关键词突现强度大小分析战略规划效能的评价要素
在软件控制面板选择突现值(burstness)进行关键词突现分析，得出该领域496篇相关文献的关键词突现强度与持续时间分析结果，并生成关键词突现信息表。其中，关键词的突现强度，即突现率(strength)，数值越大反映了该词在持续时间范围内受到的关注度越高；与持续时间、结束时间结合，共同反映出该领域的研究重点，一定程度上也反映了该领域研究的前沿内容。去除明显偏离主题项、合并含义高度重复项后，得到高校战略规划研究领域突现强度排名前20的关键词（图略）。
可以看出，发展战略、办学定位、策略、转型发展、战略管理等关键词的研究持续时间最长，是高校规划领域长期研究的内容；人才培养、策略、转型发展、战略管理、协同发展等关键词的结束时间最新，是近3年高校规划领域关注的新主题；发展战略、办学定位、人才培养、学科建设、策略、建议等关键词的突现强度最大，是高校规划领域研究的热点。结合突现持续时间、结束时间和突现强度可以发现，高校规划领域的研究主要集中在两个层面：高校发展战略目标与发展定位等顶层设计层面以及高校发展路径与建设举措等具体实施层面，这与关键词频次分析得出的3方面的研究主题也是相对应的。
综合分析关键词的频次高低、突现强度大小，本研究将战略规划效能的评价要素概括为3个方面：①战略目标、办学定位等规划制定方面的要素；②转型发展、战略管理等规划实施方面的要素；③执行力、文本分析等规划评估方面的要素。
2.规划效能评价要素的现实表征
为尽可能提高研究质量，本研究将实地面对面访谈、腾讯会议在线访谈（总访谈人数为47人）与问卷调查（共发放问卷210份、收回179份）相结合，应用扎根理论质性研究规划评价要素的现实表征。为提高样本的代表性、全面性，本研究选取了前期规划文本研究阶段选定的10所“双一流”高校及软科中国大学排名前100名中的其他高校，共计25所，并以其规划工作相关的分管校领导、职能部门管理人员、校友、教师与学生代表等不同群体为对象。访谈提纲涉及高校发展现状与内部治理情况、对战略规划的看法、对高质量发展的看法、本校“十四五”规划工作情况、战略规划在服务学校发展中存在的问题、对做好战略规划的建议等方面。将访谈交流与问卷调查得到的信息数据进行整理分析，通过扎根理论二级编码步骤归纳梳理，即得到主范畴，从而分析战略思想、组织管理、体制机制、资源条件等规划效能主要评价要素的现实表征（表略）。
3.“三阶段三层级”战略规划效能评价模型的构建
应用协同演化的思想将关于规划效能评价要素的两种研究结果进行综合，经主题分析与系统梳理后，按照规划制定、实施、评估三大阶段，采用核心指标、评价维度、具体观测点3个层级逐步细化评价要素，构建了“三阶段三层级”战略规划效能评价模型（图表略）。
五、高校“十四五”时期规划效能的提升路径
通过前文研究可以看出，深化战略管理理念，强化顶层设计、狠抓举措落实、科学评价建设成效等是高校实现治理能力和治理水平现代化、推动高质量内涵式发展的必然选择。作为实施战略管理、健全管理体系、提升管理能力的核心抓手，战略规划贯穿于学校整体建设发展始终。为做好“十四五”规划，全面提升战略规划契合服务学校战略管理、引领推动学校事业发展的实际效能，在前文研究的基础上，结合“十四五”时期新形势和规划工作存在的共性问题，提出了3个方面的路径建议。
1.全面加强党的领导，夯实规划工作基础，高质量开展“十四五”规划编制工作
坚持党的领导核心地位是马克思主义政党治国理政的根本前提，是党和国家各项事业赢得主动、赢得优势、赢得未来的政治保障，是高校实现“双一流”建设目标、推动高质量发展的根本保证。贯彻战略思维、强化思想认识，提高站位、凝聚共识，夯实“十四五”规划工作基础，高质量编制战略规划，才能为“十四五”开好局、起好步奠定坚实基础。各高校应加强党的全面领导，充分调动一切积极因素，融入党史学习教育成果，正视规划、重视规划、深度谋划，建立专业化组织机构，各方协同联动，增强统一战线、奋勇前行的向心力，画好“十四五”时期推动学校发展的最大同心圆。
一是将党史学习教育成果融入实践，正确认识“十四五”规划。中国共产党的百年奋斗历史成就与经验、中国特色社会主义事业的“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、全面深化改革与全面推进依法治国总目标等，为高等教育事业的发展指明了方向。坚持党的领导、人民至上、理论创新、开拓创新、统一战线、自我革命等中国共产党百年奋斗总结的经验，为正确认识、科学编制和高效力实施“十四五”规划提供了宝贵的思想财富。“十四五”规划是高校进一步把握战略方向、明确战略任务，推动学校事业高质量、可持续发展的基础工作；是高校把握历史契机、确立新的发展坐标、主动应变局，推动学校始终走在时代前列的重大机遇；是高校开新路、立标杆，创新教育质量标准、治理方式，努力开新局，助力高等教育强国建设的重要依托。高校应顺应历史需求，在正确认识“十四五”规划的基础上科学编制规划文本，为推动学校事业发展、助力实现高等教育现代化筑牢思想根基。
二是高度重视、深度谋划，以战略思维确立规划工作总基调。改革开放和社会主义现代化建设、促进人的全面发展和社会全面进步等对教育事业发展提出了新的要求，对高校管理工作也提出了更高要求。做好“十四五”规划，服务推动学校发展，需要全校上下高度重视，从战略角度深度谋划，确定战略主体、进行战略分析、突出战略要点、完善战略程序，形成规划工作的“三四五六”总基调。其中，战略主体即规划的参与主体，包括师生、二级单位（职能部门和教学机构）、学校等“三级主体”；战略分析即对规划背景、现状、未来等进行调研分析，包括“国际环境-国内环境-学校基础”“国家战略-教育政策-学校体制”“国外高校-国内高校-学校自身”“学校历史-学校现状-学校未来”等“四个维度”；战略要点即编制规划应重点考虑的重要事项，包括办学定位、办学方向、发展目标、重点突破、实施路径等“五个要点”；战略程序即规划管理的主要流程，包括调研分析、编制规划、推进实施、过程监控、规划评估、动态调整等“六大环节”。
三是统筹组织、协同联动，高质量完成规划编制工作。规划工作事关学校未来发展，党政同责、人人有责，构建专业化的规划管理机构，可为切实增强规划管理专业性、科学性、协调性和权威性提供组织保障，如成立以党政主要校领导为核心的规划领导小组，规划部门与其他各部门和教学单位人员共同组成系列工作组，邀请校内外专家学者成立规划咨询委员会等。在规划管理机构的统筹组织下，制定合理的规划工作方案，确立科学完善的规划体系，应做到“三个同向同行”，即高校的五年规划与国家发展规划同向同行，助力服务国家重大战略需要；学校“十四五”规划目标与历次规划一脉相承，与学校总体战略目标、办学思路同向同行，体现“继承、发展、提升”原则；学校“十四五”子规划与总体规划从目标到举措，保持同向同行，体现“总体引领、分项建设、共同推动”原则。设置严谨完备的规划编制程序，全面部署启动规划编制工作，应突出“问计于民”，即规划编制过程中，应充分发挥师生员工主体性，全员广泛关注、全程参与、深度互动，汇聚集体智慧、凝聚发展共识；规划编制完成前，与校内各层级交流研讨，向校友征求意见，向校外专家咨询，精研修改、不断完善，全面提升规划合理性、权威性、广泛认同性，以高质量规划服务支撑学校高质量发展。
2.围绕立德树人根本，激活规划引领内驱力，着力推进“十四五”规划落地见效
习近平总书记指出要把立德树人内化到大学建设和管理的各领域、各方面、各环节，学校的学科、教学、教材、管理等体系建设都要围绕立德树人来设计，立德树人成效是检验学校一切工作的根本标准。“十四五”规划作为学校未来一个时期发展的纲要，是学校战略管理思想的集中体现，是学校建设发展的目标纲领，全面激发规划引领发展的内驱力，才能充分释放创新发展活力，提振起干事创业的精气神。各高校应始终围绕立德树人这一根本，加强规划宣传解读、鼓励广泛参与，健全管理体系、强化服务保障，坚持导向指引、全面协同推进，有力推动各项规划落地落细，奏响“十四五”时期学校全员砥砺奋进的最强音。
一是加强宣传解读，营造规划实施良好氛围。“十四五”规划落地见效的重要基础在于加强规划的深入宣传与全面解读，要将规划文本的宣传解读与业务工作同部署、早谋划，设计一图读懂“十四五”、宣传展板、宣传视频、规划读本等宣传材料，通过学校网站、官方公众号、微博等平台载体发布解读材料，组织各层面交流座谈会、答疑解读会、校园宣传周等活动，开通在线意见建议反馈与交流电话热线、网络窗口等，帮助师生了解规划的总体目标、基本思路、重大任务举措等主要内容，深入领会办学理念、发展思路与工作要求，努力增强全校师生对规划的责任感、认同感，凝聚起推动学校事业发展的广泛共识，做到宣传宣讲有力有效、理念思路入心入脑。全校上下围绕学校整体发展目标，对标任务举措、践行使命担当，全面激发主动作为、奋发有为的干事活力，营造稳中求进、守正创新的良好氛围。
二是强化规范管理，构建规划落实保障体系。构建完善的服务保障体系，形成规划管理新机制，是提升学校整体战略管理能力的重要支撑，将为实现高效能战略规划、推动学校各项事业发展发挥重要作用。制定规划编制与实施管理办法，明确规划工作主体责任、工作原则、编制要求、工作流程、推进实施、过程管理和考评细则等内容，通过规范规划编制工作、强化管理与实施，提高规划工作的规范性和科学性。加强对规划相关规范性文件的管理，探索“立项审批”制，将“与规划的相符性”作为一项审核重点，推动建立规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效、与现代大学制度要求相适应的制度文件体系，以制度建设服务保障规划的管理与实施。同时，强化资源保障，梳理学校现有资源，争取“双一流”建设经费等更多资源，人事、科技、教学等多部门协同配合、科学测算、统筹设计，围绕规划重点制定资源配置方案并实行动态管理。依据资源定目标，依据目标配资源，以资源保障服务规划管理，推动落实各项任务举措。
三是全层面协同推进，“三导向”引领事业发展。高校的整体规划体系在横向上包含党建、学科建设、人才培养、师资队伍建设、科学研究与社会服务、国际合作交流、校园建设、财务管理等方面，进行分类规划；在纵向上包含总体规划、校区规划、学院规划、学科规划等，需进行分层规划。推进规划的落实落地应覆盖全类别全层面，包含任务分解、推进实施、过程管理等环节，坚持“目标导向、质量导向、结果导向”，强化责任落实，强调协同推进，突出质量贡献。在任务分解上，形成“五年规划、四年任期、三年聘期、年度计划”环环相扣的目标管理机制，建立不同责任主体、不同时间节点、不同建设类别的指标任务库；在举措落实上，形成学院、职能部门、专任教师、科研队伍、管理干部、服务团队等各类组织同频共振，学科建设、师资队伍建设、科学研究、社会服务、人才培养、国际合作等各项任务同步开展的推进模式；在管理流程上，构建日常监控、阶段监测、年度考核、总体评估、动态调整等步步跟进的规划管理体系，全层面协同推进，共同推动学校事业发展。
3.聚焦学校事业发展，健全规划评估机制，全面提升“十四五”规划管理服务能力
习近平总书记指出要把握数字化、网络化、智能化方向，提高全要素生产率，发挥数字技术对经济发展的放大、叠加和倍增作用。做好“十四五”规划同样需要强化数据支持，提高规划管理的数字化水平；在此基础上，实施规划全周期动态评估监测机制，及时准确全面监测各项关键指标完成情况，实时掌握规划任务举措落实情况，反馈指导规划内容的修正调整，才能充分发挥规划效能，精准服务学校建设发展。高校应聚焦学校事业发展，全面对接各方需求、强化信息化管理，开展监测评估、分析规划落实成效，实施动态调整机制、提高管理质量，全面提升规划管理服务能力，交出“十四五”时期学校高质量发展的满意答卷。
一是对接信息需求，强化数据化管理。从规划编制到规划评估，整个过程都需要数据的支撑。数据分为内部数据和外部数据，前者包括学校自身运行涉及的学科数量、师生规模、科研总量等各类数据；后者包括软科、艾瑞深、泰晤士等第三方机构发布的大学排名、学科排名和对标高校运行数据等。通过梳理内部信息、应用第三方机构外部数据库，可从“国外高校-国内高校-学校自身”等不同维度进行对比分析，为规划决策提供数据支持。同时，搭建学校发展指标监测平台，建立规划管理信息化系统，与年度计划管理系统衔接，将规划任务、关键指标录入系统，通过年度工作完成情况等监测规划实施进展，并设置节点考核、期满评估等功能，定性与定量结合，实现规划工作信息化管理。同时，各类规划管理数据，可按需导出或接入其他管理系统，为学校人事、科技等各方面工作提供数据支撑和参考。
二是开展战略评估，监控规划落实成效。战略评估是对规划实施情况进行整体评估，并采用定性与定量结合的方式监控各项目标任务落实情况的管理机制。包括内部评估和外部评估，内部评估是基础，由校内相关人员组织评估工作组，学校通过自评，了解优势与差距并提出改进方案；外部评估由校外专家、专业机构在研读内部自评报告的基础上，结合现场考察，做出综合判断并出具评估报告。规划评估分为年度评估、中期评估和期满评估等，是基于发展目标、关键指标等对规划不同阶段实施过程和成效的分析、评价和预测。通常通过评估内外部环境形势、建设发展绩效等，客观分析规划任务符合度、目标达成度和成效表现度等，研判学校整体发展水平、各环节建设情况、外部机遇与威胁等，清晰认识、明确问题、引导发展。
三是动态修正调整，提升整体管理服务能力。评估问责是规划管理的手段，目的是发现问题、不断改进，最终以高效能战略规划高质量服务学校事业发展。建立全周期规划评估监测机制关键环节之一在于依据评估结果对规划内容进行动态修正调整。对比分析预期目标与实际绩效，研究战略实施效果与战略目标间的差距，分析目标达成和目标偏离的影响因素，寻找克服制约因素的策略，并通过调整规划目标任务、改进落实举措、优化资源配置方案等路径实现规划的动态修正调整，解决当前存在问题、保证规划顺利实施的同时，为下一期规划的制定提供经验参考。将评估结果与资源配置、绩效分配、干部任期目标等挂钩，以评促建、以评促管、评建并举，推进战略规划的有效实施，提升战略规划整体效能，提高战略管理整体水平，最终服务推动学校事业高质量发展。
地方高校“十四五”发展规划编制的理论体系与技术路线
陈刚，丁孝智，摘自《肇庆学院学报》，2022年第1期
一、引言
建设具有中国特色的社会主义现代化强国需要建立一个高等教育的新体系，对高校发展和规划提出了新的要求。高等学校发展规划是高校治理体系的重要组成部分，是高校实现高质量发展的基本遵循和重要保证。在我国高等教育未来五年发展的重要节点，科学制定地方高校发展规划具有重要战略意义与指导意义。当前，中央和各级部门对“十四五”规划高度重视，习近平总书记亲自参加“十四五”规划编制座谈会并发表重要讲话。党的十九届五中全会发布了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对高等教育提出了新要求，教育部长陈宝生在学习贯彻党的十九届五中全会精神宣讲会上的讲话提出要高水平编制教育“十四五”规划。开展好高等教育“十四五”发展规划编制工作是有效的贯彻执行好党和国家的教育方针的基本要求，是指导高等教育高质量发展的重要保障。地方高校作为高等教育体系的重要组成部分，是高等教育高质量发展重要环节和高质量发展的基础力量。当前，我国地方高校面临办学资源相对匮乏、未来招生压力增大等一系列问题，要破解地方高校发展困局，体现有别于中央高校的发展特色，实现高质量发展目标，高水平做好地方高校“十四五”发展规划尤为重要。
近20年来，国内关于高校发展规划的研究逐渐兴起，高等教育管理研究的一个重要方向，主要集中在高校发展战略、高校发展规划编制的方法、高校发展规划的实施等领域。在高校发展战略研究方面，别敦荣对我国高校发展模式进行了分阶段梳理，总结出了“无目标”发展模式、“指令”发展模式、“模糊”发展模式、“紊乱”发展模式，并提出我国高校发展规划中发展战略制定的方法。在高校发展规划的分类研究方面，李威对我国重点高校发展规划机构的组织结构、职能、人员组成进行调查研究。在高校发展规划的编制与实施方面，齐明明运用案例研究方法，对我国高校发展规划执行的实践困境进行了分析，并针对性的提出了对策建议。陈廷柱将我国高校发展规划分为三个阶段，即创立阶段、失序阶段、转型阶段。汪敏生认为，我国高校发展规划的编制缺乏动力与科学性，规划的实施缺乏必要的组织支持，没有监控机制，有待制度创新。地方高校作为我国高等教育体系的重要组成部分，其发展越来越受到社会关注。近年来，关于地方高校发展规划的研究不断涌现，一些学者对我国地方高校发展规划现状进行了深入分析，提出了地方高校发展规划编制理论体系与编制方法，也有人以案例形式探讨了地方高校发展规划编制的理论方法等气
现有研究成果对我国高校发展规划编制的体系和方法进行了研究，但关于地方高校发展规划编制的理论总结还不多，为数不多的研究侧重于探讨规划编制实践方法，对规划的理论体系与技术路线研究还不够深入。本文围绕地方高校发展规划编制的理论体系和技术路线进行梳理和分析，以期为地方高校编制“十四五”发展规划提供理论参考。
二、构建地方高校“十四五”发展规划理论体系与技术路线的必要性
（一）有利于应对“十四五”期间地方高校发展面临的新形势
“十四五”时期，国际国内形势正发生深刻变化，地方高校面临着新的发展形势。世界格局迎来百年未有之大变局：经济全球化进程进一步加快，世界经济重心逐步多元化，国际政治多极化趋势进一步加强，全球治理体系更加公平合理；新技术革命正在兴起，以人工智能、大数据、物联网、太空技术、生物技术、量子科技为代表的新科技革命正在全面酝酿；与此同时，全球发展的不确定性因素显著增多，新冠疫情、中美贸易摩擦、单边主义抬头等持续发酵。从全国来看，我国提出逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，地方高校发展需要适应和主动服务于这一新格局。从区域来看，粤港澳大湾区、长江经济带、长三角一体化、黄河流域高质量发展等一系列区域发展重大战略实施，对区域高等教育资源进一步向优势区域汇聚，地方高校需要提前做好宏观细密的规划。此外，随着我国国际办学项目不断增加，一些高水平民办高校不断涌现，高职院校办学水平不断提升，一定程度上形成多要素、多领域的竞争格局，地方院校争取办学资源的竞争日趋激烈，如何在竞争中谋先机、求发展，将是地方高校未来几年必须面对的问题。
（二）对科学编制“十四五”发展规划具有重要意义
学校要发展，规划当先行。规划的编制水平直接影响到学校的发展水平，然而，大部分地方高校发展规划缺乏科学的理论指导，不注重基础理论研究和技术方法的创新，规划编制水平普遍不高，突出表现在以下几个方面：一是规划编制框架体系不完善，由于长期以来地方高校发展规划没有固定框架，体例各有不同，导致部分高校规划内容体系不完整，成果体系不完善，比如部分高校规划缺乏资产、财务和管理改革的内容。资产和经费是规划实施的资源保障，重大改革是规划实施的制度保障，这些内容的缺失，自然会影响到规划实施；二是规划定位不够准确，在规划编制中，学校发展定位问题是重要的战略性问题，在规划期内对学校持续发展产生深远影响，从现有情况来看，部分地方高校发展仍处于战略摇摆阶段，缺乏科学专业的分析和全面深入的调研，学校发展定位全凭“拍脑袋”决定；三是规划缺乏可操作性，规划的生命力和影响力在于执行，得不到执行的规划只是空话，要求规划具有较强的可操作性。现有地方高校发展规划的可操作性和可执行性仍然不强，在编制过程中没有提出规划实施的明确路径，规划的实施效果不佳。
（三）是推动地方高校高质量发展的迫切需要
2021年，全国教育工作会议提出我国教育进入了高质量发展阶段，要加快建设高质量的教育体系，优化高等教育结构、加快高校科创体系建设，高水平编制教育发展“十四五”规划，推动教育评价落实落地。《教育部高等教育司2021年工作要点》指出要立足教育高质量发展体系，深入推进“三个一流”、“四新”建设和“四个提升”，加快构建高质量教育体系，深入推进高等教育“质量革命”。中共中央国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，以评价变革推动教育高质量发展，着力扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾。一系列的政策出台为我国高等教育高质量发展指明了方向。构建高质量的高等教育体系，地方高校必将扮演突出角色。地方高校是我国高校体系中规模最庞大的本科院校群体，根据教育部发布的2020年全国高等院校名单显示，普通高等学校2740所，含本科院校1258所、高职（专科）院校1482所，其中地方本科院校1148所，占普通高等学校总数和本科院校总数的比重分别为41.9%和91.3%，是我国高等教育的主力军，其发展质量直接关系到我国高等教育整体发展水平，需要加快推进地方高校高质量发展。因此，加强地方高校发展规划编制理论的研究，科学引导地方高校“十四五”规划编制，是推动地方高校高质量发展的迫切需要。
三、地方高校“十四五”发展规划编制的理论体系
构建地方高校发展规划编制的理论体系，旨在科学布局地方高校教育资源，体现战略性，突出特色性，加强协调性，以提高地方高校发展规划编制水平，强化规划权威性，监督规划实施，突出总体规划对各专项规划的指导约束作用。地方高校发展规划从属于高等教育发展规划，对其理论体系的探讨属于高等教育管理研究范畴，涉及到管理学、教育学等多个学科。在规划编制实践中，规划编制人员对高校发展规划编制理论体系掌握不够深入，甚至有部分学者认为规划编制中不会用到相关理论，过于重视编制的技术路线与方法，忽视规划编制理论体系，容易导致规划成果千篇一律，缺乏地方高校特色。因此，地方高校要结合地方发展需求，建立起区别于中央高校发展规划编制的理论体系。
（一）规划编制的理论基础
1.地方高校高质量发展理论
我国正着力构建高质量的高等教育体系，地方高校面临着转型发展和提质增效，推进地方高校高质量发展是大势所趋。科学把握地方高校高质量发展的内涵是构建规划编制理论体系的重要前提。地方高校的高质量发展包括内涵发展、特色发展和创新发展等发展方式。衡量其“高质量”发展的内涵主要体现在：“立德树人”根本任务落实到位，“应用导向”的办学定位清晰明确；人才培养中心地位牢固确立，产教融合、校企合作深度推进；应用型人才培养成效显著，服务地方发展能力充分体现。基于地方高校高质量发展内涵，其战略选择与中央院校亦有区别，这对地方高校“十四五”发展规划的编制提出了新思路与新要求。
2.高等教育体系相关理论
从高等教育体系层次来看，我国正着力构建建设以形成“全球高等教育中心”为目的的“双一流”高校体系；建设以形成“区域知识创新中心”为目的的地方高校体系；建设以实现“中国智造”为目的的高等职业教育体系。我国高等教育体系未来发展趋势是，从纵向来看，要协调好服务国家战略的“双一流”建设高校和服务区域发展的地方本科高校之间的关系，从横向来看，要协调好普通高等教育体系与职业高等教育体系之间的关系。
3.战略组织管理相关理论
高校发展规划与经济社会发展规划方法具有一致性，理论基础来源于管理学相关理论基础。战略管理是管理者为制定组织的战略而做的工作，它是一项重要的任务，涵盖所有的基本管理职能——计划、组织、领导和控制。战略管理过程包括识别组织当前的使命、目标和战略，外部环境分析，组织内部分析，制定战略，实施战略，评估结果。SWOT分析、波士顿矩阵理论、钻石模型理论等常用于战略管理和发展规划编制实践，可以有效指导地方高校“十四五”规划编制。
4.高校发展规划相关理论
主要包括高校战略制定、高校发展规划编制、高校发展规划实施三个部分。关于高校发展战略制定方法，主要是基于高校发展规划的基础和未来，全面研究高校发展可能拥有的外部有利条件和不利因素，研究高校发展的新生长点。关于高校发展规划的编制，有人将我国高校发展规划分为三个阶段：创立阶段、失序阶段、转型阶段，其规划编制由现状分析、发展目标与思路、主要任务和保障措施四部分构成；还有人提出了高校战略规划编制的技术、内容、方法，提出了参与方法、公开方法和信息方法。关于高校发展规划的实施，则主要包括开环型和闭环型两大规划实施评估方法与模式。
（二）规划编制的理论体系
从上述分析可知，构建地方高校发展规划理论体系需要从地方高校实际出发，结合相关理论，解决地方高校转型发展困境，加快构建应用型本科教育体系，补齐地方高校在人才培养、学科建设、科技创新、社会服务、师资队伍、国际合作等方面存在的短板，集中优势资源，走出一条地方高校高质量发展道路。因此，地方高校发展规划编制必须要转变观念，把握高质量发展的内涵，确定发展战略，制定发展规划，设计发展路径，完善发展制度，构建长效机制。
基于高质量发展构建地方高校发展规划理论体系。可以将高质量发展理论、高等教育、战略管理等相关理论进行整合，制定好地方高校“四级三类”规划编制体系。（图略）按照内涵发展、特色发展、创新发展、持续发展四大理念，整合高等教育体系理论、战略规划理论等，围绕教学管理、科研管理、人才引育、国际交流、服务保障、党的建设六大主线和教育系统、管理系统、支撑系统、建设系统四大系统以及“四级三类”规划编制体系进行统筹管理。地方高校发展规划四级体系为：总体战略规划、五年发展规划、专项发展规划、院系发展规划。总体战略规划，一般是学校中长期发展规划，规划期一般为10年，重点解决学校发展战略定位与路径，地方高校转型发展规划也属于总体战略规划范畴。本文主要探讨的五年发展规划是指根据我国国民经济五年规划制定方法，对地方高校发展战略、重大项目、资源布局等方面进行科学规划。专项规划是指地方高校根据自身发展需要，按照五年规划的总体要求和目标，围绕专业建设、学科建设、师资队伍、科学研究、社会服务、国际合作与交流、校园文化建设等方面进行编制。院系规划是在学校总体规划指导下，由各学院（系）制定的发展规划，指导学院（系）未来五年的发展。三类规划涵盖了总体规划、专项规划、院系规划，强调不同类型规划具有不同的层级、定位、内容和职能。基于地方发展规划编制存在的问题，需要在融合“四级三类”规划编制体系的基础上，加强综合研究，为制定面向地方高校实现高质量发展规划提供理论支撑。
两大理论、四大理念、六大主线、四大系统以及“四级三类”规划编制体系是一个紧密相关、相辅相成的整体系统。高校发展理论是地方高校发展规划编制的基础理论与内容来源，其理论基础包括教育理论、学科组织、科研管理、战略管理、党建理论等，研究内容包括人才培养、学科建设、科学研究、高校治理、党的建设等方面。高校规划理论是地方高校发展规划编制的理论方法，其理论基础包括评估理论、战略分析理论、布局理论、系统科学、功能关系等，研究内容包括基础分析、发展战略、定位策略、任务举措、规划指标等。高校发展理论是限定性理论，规划理论是一般性理论，通过高校发展理论限定规划的思维方式，通过一般规划理论的实践总结，构建地方高校发展规划基础理论体系，突出表现在规划理念的差异性，围绕地方高校高质量发展形成内涵发展、特色发展、创新强校、持续发展等四大发展理念。落实四大发展理念，需要通过地方高等教育体系的六大主线具体执行，即教学管理、科研管理、人才引育、国际交流、服务保障、党的建设。六大主线为规划编制的具体内容，根据六大主线归纳形成四大系统，即教育系统、管理系统、支撑系统、建设系统，根据四大系统的发展需要，面向地方高校发展问题，进行融贯研究，构建四级规划编制体系，即以总体战略规划和五年发展规划为统领，以专项发展规划和院系发展规划为支撑。
四、地方高校“十四五”发展规划的技术路线
“十四五”时期，要解决以往地方高校发展规划存在的问题，必须要在规划编制技术路线上进行创新。当前，高校发展规划越来越重视规划技术手段的更新、规划技术方法的革新。以往地方高校发展规划编制手段和方法单一，现代信息技术、战略管理方法运用不够，前期研究不够深入，校内外调研与征求意见不充分，这些都影响了规划编制水平。此外，当前更加注重编制实用性规划，兼具指导性和可操作性，现有地方高校发展规划在可操作性和可实施性方面还有欠缺。因此，创新地方高校发展规划技术路线要从规划编制技术路线和规划实施的技术路线两方面着手。
（一）规划编制的技术路线
构建高效的地方高校发展规划需要必要的技术路线支撑（图略），地方高校发展规划编制技术流程一般为：组建规划团队-开展前期研究-规划前期调研-规划文本编写-规划征求意见-规划报批、公开和执行。在具体执行过程中，要注意四个方面问题：一是要加强规划编制团队建设。打破单一部门编制规划的模式，突破部门界限，在全校范围内组建专门的规划编制领导小组和规划编制工作小组，同时成立校内规划编制专家委员会，注重对编制工作小组的理论与方法培训，提升规划执笔人的规划编制理论和实践水平。二是要提高规划前期研究水平。针对学校上一轮规划实施情况，围绕战略定位、人才培养、科学研究与社会服务、重大改革等方面的问题，可以通过课题研究形式，面向校内外进行公开招标，提升规划前期研究成果水平，为规划编制工作提供智力支持。三是要创新规划编制内容体系。一般规划编制内容包括发展现状、面临形势、研究思路与目标、重点举措和保障措施五个部分。针对不同时期、不同地方高校，规划编制的内容体系应根据学校的具体情况有所变化，特别是围绕学校发展的传统特色、重大发展战略的调整、适应地方发展的特色需求等方面，可以加大篇幅，单独成章。另外，规划中相对具体的实施计划可以以专栏形势呈现或者归纳形成几个重点工程，以《肇庆学院“十四五”事业发展规划》为例，规划在深入分析学校“十三五”时期发展的基础上，根据学校“十四五”发展思路和目标，提出的“6大重点工程、9大重要举措”，有效支撑了“十四五”期间学校的改革发展方向。四是要注重开门编制规划。规划编制需要深入的调研和广泛征求意见，切忌闭门造车。在规划编制前期、中期、后期都要需要广泛调研和征求意见。前期要深入重点部门搜集规划资料，听取学校领导、各部门和全校师生意见。中期要开展规划初步成果征求意见工作，针对相关问题，还要加强校内外调研。后期要征求校内外专家意见。只有公开、透明的开展规划编制工作，充分吸收各方意见，才能保障规划切合实际、符合需要、便于实施。五是要构建刚柔并济的规划指标体系。构建刚性约束的目标体系，地方高校发展不应追求全方位的数量增长，而应聚焦高质量发展，注重设置发展特色指标，强调在应用型人才培养、服务地方发展等方面设置特色刚性指标。兼顾地方高校的全面发展，在特色发展指标体系外，设置柔性规划指标，推动地方高校加快发展步伐，补齐发展短板。
（二）规划实施的技术路线
设计科学的规划实施的技术路线有利于推进规划的实施，主要从以下三个方面着手：
1.建立与规划实施相配套的制度体系
发展规划是地方高校的顶层设计，具有较强的制度约束力，因此要树立规划一经制定，就要严格执行的权威理念。这需要建立与发展规划执行相配套的制度体系：首先要建立与规划相协调的资源分配制度，保障一切资源围绕发展规划来投入和分配；其次要建立规划执行监督制度，完善台账制度、考核机制和问责制度，强化规划执行的权威性，将执行情况与各单位及其负责人的工作考核、绩效分配、评优评先直接挂钩。
2.开展规划实施评估与动态监控
建立便于实施评估的闭环式规划体系。闭环型的发展规划便于规划实施的动态监控，通过每年的指标对比即可了解规划具体的完成情况。当前地方高校发展规划普遍存在的问题是缺乏明确的目标体系，特别是一些量化指标的缺失，不利于规划的实施与评估，因此要推进闭环式发展规划的编制。推动年度评估动态监控的规划实施评估体系，一般地方高校发展规划在编制新一轮规划时，才会启动对上一轮规划实施评估，这种评估模式仅为新一轮规划编制提供参考，忽视了规划执行的过程维护。开展规划中期评估与年度动态维护，可以发现学校发展规划执行中遇到的问题，并根据学校发展面临的新形势、出现的新情况，针对性的修订规划内容，以更好的指导学校发展。（图略）
3.要加强规划与地方院校办学资源的衔接
借鉴经济社会发展规划的相关经验，加强地方高校与学校财政预算的衔接，将地方高校发展规划纳入到学校中长期财政预算内容，并指导约束规划期每个财年的财政预算。此外，相当一部分地方院校承担着“申硕改大”的任务，在教学经费、科研经费、生师比、生均校园面积等方面要达标，大部分地方院校都面临提质增效的迫切需要与办学资源相对短缺的矛盾，学校“十四五”发展规划一方面要充分与资源部门对接，摸清家底，系统规划，让现有资源发挥最大效益；另一方面要围绕资源短缺的问题，系统谋划，提出相关具体解决方案，全面提升办学资源保障。
五、结论
“十四五”发展规划是地方高校治理体系现代化的重要组成部分，是推动地方高校高质量发展的顶层设计。本文在梳理了高校发展规划的既有研究成果后，提出了基于高质量发展的地方高校“十四五”发展规划的理论体系和技术路线。按照四大理念（内涵发展、特色发展、创新发展、持续发展），整合高等教育体系理论、战略规划理论等，围绕六大主线（教学管理、科研管理、人才引育、国际交流、服务保障、党的建设），和四大系统（教育系统、管理系统、支撑系统、建设系统），构建了“四级三类”规划编制体系。地方高校发展规划四级体系包括总体战略规划、五年发展规划、专项发展规划、院系发展规划，三类规划涵盖了总体规划、专项规划、院系规划。地方高校发展规划编制的技术路线包括规划编制技术路线和规划实施的技术路线两方面。规划编制技术路线要聚焦规划团队建设、规划前期研究、创新规划编制内容体系、注重开门编制规划四个方面；规划实施的技术路线要注重建立与规划实施相配套的制度体系、开展规划实施评估与动态监控、加强规划与办学资源的衔接。通过构建以上规划编制理论体系与技术路线，以推动地方高校转型发展落到实处，真正推动地方高校走上高质量发展道路。
地方高校“十四五”发展规划理论体系和技术路线都有待在实践中进一步完善和提高。新时期我国着力推动建立高质量发展的高等教育体系，对地方高校提出了新的要求，这些新变化必将继续推动地方高校规划编制理论的创新和发展。
