高教参考
高等教育区域一体化专辑
淮阴工学院高教所主办 2021年第1期（总第56期） 2021年3月
编者按：高等教育一体化是政治、经济、文化一体化在高等教育领域的延伸。随着经济一体化进程的加快，跨学校、跨区域的合作与共享成为高等教育发展趋势，通过区域间的联动发展以促进高等教育的可持续发展。就大学而言，寻求区域间深度合作是其提高综合竞争力的有效手段之一。当前，我国高等教育区域一体化发展备受关注，京津冀、长三角、大湾区等区域高等教育一体化发展已达成共识。本期高教参考以“高等教育一体化发展”为主题，梳理了相关研究成果与实践，期望对创新学校改革发展思路、推进高水平大学建设提供参考。
● 董云川，常楠静：区域高等教育一体化的远景与近为
● 杨振军：推动形成京津冀高等教育协同发展新格局
● 袁晶，张珏：长三角区域高等教育一体化发展：动因、内涵与机制创新
● 卓泽林，杨体荣，马早明：高等教育改革如何促进区域协调发展——以京津冀、长三角和粤港澳大湾区为例
● 王志强：孕育“中国新大学”：粤港澳大湾区国际高等教育示范区的实践路向
● 九所高水平应用型高校携手对接长三角一体化新格局
区域高等教育一体化的远景与近为
董云川，常楠静，摘自《重庆高教研究》，2020年05期
未来社会的竞争格局日趋复杂化,传统意义上个体间、学校间的竞争已迅速蔓延至城市或大区域之间。情势如此,以至于任何强大的个体——无论是个人、组织、行业乃至于国家都不可能凭借一己之力通行天下,“千里走单骑”的时代一去不复返了。就大学或高等教育系统而言,快速发展壮大的理想除了依靠自己单体的奋力拼搏之外,加强院校联手,寻找区域间或系统间深度合作的契机成为提高综合竞争力的必由通道和有效手段之一。大学是政治、经济与文化的纽带,社会各行各业的发展无不与大学的人才、科技或思想贡献密切关联,而大学自身的进步与强盛,也断然离不开所在区域及其关联的时空演进所连带提供的系统支撑。高等教育一体化的理想高远,但由此延伸出来的一系列现实议题,尚待深入探究。
一、一体化的潮流与愿景
高等教育一体化是政治、经济、文化等领域的一体化在高等教育领域的延伸,是一定区域内的高等教育在发展过程中为了达成良好格局,通过突破各种体制机制障碍,推动教育资源优化配置、联动发展及其效益的跨时空流动,形成区域聚合体,从而提升区域高等教育综合实力的过程。21世纪,教育资源紧缺依然是全球性的共同问题,因此,随着经济一体化进程的加快,跨学校、跨区域的合作与共享成为了世界高等教育共同关注的焦点。在中国,“一体化问题”渐成新潮,京津冀、大湾区、长三角、珠三角、东北亚、东南亚等区域发展概念为人所共知,甚至本属一体又一分为二,历经一个代际,各立门户且自成体系的“成渝巴蜀”区域,而今又回望彼此,再次牵手,共同推动“成渝高等教育一体化”进程,也成为其中一例。
区域高等教育一体化可切分为“区域”和“一体化”两个关键概念。首先,区域是个地理概念,“区域可以是在全球经济中有竞争力的经济区,也可以是在复杂系统里多种治理尺度下战略性的政治领域,更可以是认同政治塑造的文化空间”。传统观念认为“区域是一个地区牢牢扎根于一定范围的领土空间,一群人生活在一个地理界限分明的社区中,控制着一定的自然资源,通过一定的文化价值和历史形成的社会秩序和共同纽带而团结在一起。”传统的根据边界划分区域的观点是相对“静态的”和“封闭的”,它强调了地理因素,却忽略了政治影响和社会变迁的力量,这显然难以适应全球化飞速发展对区域开放与融合的要求。“一体化”的本质是一定区域范围内各种资源和要素之间的无障碍流动,是一个跨越行政空间、地域屏障,甚至是社会制度和法律体系的有限开放系统,以实现资源的优化配置和互补为目标。丁伯根认为一体化是以区域为基础,提高区域内的要素流动,达到资源的有效配置和利用。一般而论,如将“一体化”概念叠加于“区域”之上整合连用,则是区域互动发展达到了一定程度甚至已经相对成型阶段的产物和存在形态。“区域一体化”初始于经济领域,经济领域的一体化发展到一定程度后,才逐步延伸到社会生活的其他领域。以湾区为例,它是区域的一种重要形态,同时包含了地理、行政和经济的概念,既是若干行政区域的集合体,又是组成国家系统的重要部分。不论是湾区还是城市经济圈,抑或是有着其他称谓的区域聚合体,其相似之处在于:每个部分是独立而又相互依赖的,整体的发展需要在个体利益与整体利益之间达成一致。这些区域通常都具备如下特点:产业集中、经济强大、科技先进、人才领先。实践经验表明,区域一体化的关键是达成共同利益从而实现双赢或多方共赢,否则这一系统将难以维系。
进一步说,区域高等教育一体化是高等教育系统以内部活动为载体,与系统外部的领域联通互动而耦合形成的有机生态系统。它通常是相邻区域之间(包含相邻国家及相邻行政区)的互通,这些区域具有地理位置相邻、文化相似、经济发展水平相近的特点。博洛尼亚进程就是欧洲高等教育一体化的探索与实践,是欧洲政治、经济一体化在高等教育领域的延伸,也是全球区域高等教育一体化的成功案例之一。纵观国内外,教育一体化实践大都存在于空间邻近的大都市圈,是教育在社会经济一体化进程中探索、改革与重构的过程。因此,在区域一体化的社会大背景下,区域高等教育一体化作为对经济社会的积极回应就成了必然趋势。反过来,区域高等教育一体化综合竞争力的提升,也将成为促进经济社会一体化实现的必要条件。
随着全球区域经济体的发展壮大,近年来我国从宏观层面开始重点关注并扶持区域整体的发展,主要的政策导向是在推动经济领域协调发展的同时,将高等教育作为推动科技进步和经济增长的主要动力源和重要手段同步参与其中。与美国各联邦以及“湾区”自下而上的自然生成方式不同,我国区域一体化建设的主要推手是政府力量,是一种自上而下的规划。无论国情如何,区域一体化建设的受益者最终都是国家。所以,高等教育作为经济一体化的衍生物和实现区域一体化的重要手段,理应获得国家层面的全面资助。在这一过程中,大学的内生原动力需要被挖掘调动,作为实施的主体,高等教育的行业自主性也需要得到全面加强。如此,才能促使少数学校之间的小范围的合作有效扩展开来,随着区域城市群的紧密联合,辐射范围逐渐扩散,最后达成高等教育一体化的美好愿景。而近观眼下,区域间由于缺乏适度可行的管理机制和相应制度保障,许多宏观层面的设计无法及时转变为中观层面的有效行动和微观层面的操作事实。高校作为个体,除了情绪的亢奋之外依旧茫然不知所措。于是,区域高等教育一体化建设在宏观层面雷声很大,在中观层面雨势弱小,而到了微观层面则举步维艰。
二、一体化的现实屏障
(一)“有形无形”的行政壁垒
文化教育润物无声,于无形间激励思想并孕育英才;而行政组织则是保障制度化教育有序运行的成形体系,通过规范与治理行动促进事业发展。这种界分当然不能绝对,教育行为有形无形并存,行政行为有形无形兼具,国情不同,文化不同,教育发展历史阶段不同,两种系统的作为方式和产生的效益也不尽相同。
行政区划是对地理疆界的划分,这种界限是阻碍区域高等教育一体化的原发性天然障碍。而一体化在一定范围内则是“无疆界”的,这一过程会弱化区域内部界限,或者说需要打破原有的分割。
行政区划原本是为了便于社会管理和政治统治而不断演进形成的。从经济发展的角度来看,行政区之间的竞争日益转变为资源配置的竞争。但就文化教育而言,随着社会的持续开放,传统行政区划的局限逐渐显露,如若作用发挥不当,就有可能成为教育融合的障碍,孤立的行政区划其实很难应对教育一体化的现代需求。换言之,区域高等教育一体化的实现需要突破区域行政的枷锁。
历史上的封建割据,现代的行政区划,总是难免滋生各自为政的倾向。地方政府对现实利益的追求与垄断势必影响到高等教育资源的联动与共享。行政区划与行政壁垒相伴相生,几乎无法分离。生于斯长于斯之不同类型的高等学校也就自立一方,相互独立,所谓区域整体的优势或劣势均自然生成,难以跨界发挥或相互克服。行政分割对区域高等教育发展的影响十分显著,强者吸纳更多的资源使得自己更强,弱者总是被动跟随,拾人牙慧,举步维艰。马太效应众所周知,而一旦形成惯性却难以改变。这样一来,一体化行动就会产生消极影响:一体化“红利”被稀释;各自为政,竞争无序;个性化不足,同质化严重。
行政区划管理与教育一体化的初衷是相悖的,导致不同区域间难以形成系统的顶层设计,以自利为原则的行动往往取代合作共赢的举措,又由于行政系统的动机和力量其实远远强于院校间教育合作的动机和力量,所以,从根本上说,行政运行规则并不适宜于高等教育一体化发展的生态。近年来,我国高等教育管理呈现出从“条块分割”到“块块分割”的趋势,“块块分割”格局的形成使得地方政府成为区域社会发展的“总承包人”,地方发展与其紧密挂钩。集高等教育发展的责任、利益、管理和竞争主体于一身,地方当局为发展高等教育展开了“囚徒困境式”的竞争。尽管这种分割从某种程度上看是进步的,它促使地方政府加强对高等教育的管理,刺激地方高等教育的快速发展。但与此同时,其弊端也显而易见,地方保护主义严重影响了资源配置的效率。长期以来,长三角区域内的高校就存在着三条线(部、省、市)和五个层面(“985”、“211”、地方重点、地方一般、民办)的区分。不同层面的划分使高等教育一体化理想遭遇重重阻碍,到了操作层面更是对接无门。它具体体现在学分转换、文凭认证等方面难以协调一致,课程、活动和项目的标准难以统一,质量评估尺度不一,资源和信息几乎无法互通和共享。
正因为如此,区域高等教育一体化进程事实上成为了在打破区域内部行政界限与促进区域文教融合的双重博弈中不断矛盾斗争的过程。
(二)“无远弗届”的政府力量
便于集中力量办大事、整体调动效率高是中国管理模式的最大优势,推动我国区域高等教育一体化向前发展的主导力量非政府莫属。中央政府掌握着高等教育的各项核心资源,对于区域高等教育一体化而言,政府自然是当仁不让的主导者。政府对各大区域经济体称谓的框定首先就是从政策上将其“合法化”,进一步化解行政区之间的纠结,逐步促进区域内的联动。
然而,权力是一把双刃剑,自古有言:成也萧何,败也萧何。尽管我国区域经济增长的实践证明了政府行为的不可替代性,区域高等教育一体化也有赖于政府的顶层设计,但顶层设计这只“无形的手”往往容易越过边界;明智的政府决策有时候因为极少数官员的不作为或者乱作为会违背初衷,产生副作用。在我国经济社会发展的背景之下,高等教育的“集聚-溢出”效应显然无法像美国旧金山湾区一样“自然生成”。在旧金山湾区的发展经验中,大学能够对市场和社会的需求做出主动反应,是一种自下而上的形成过程。再如,英格兰东北部作为高等教育区域合作实施较早的区域,也是自下而上形成了一个区域发展管理机构,即东北部大学联盟,此后才逐步成立了五大卓越中心,使区域间的合作更加紧密。相比之下,国内相关大区域的发展则是在国家层面正式提出这些概念以后,才逐渐从经济社会领域延伸到高等教育领域。因此,在中国,区域高等教育一体化必须由政府主导,且在不同的发展阶段都不离开政府力量才能够得以延续,而政府主导与高校自主之间存在天然矛盾,政府力量虽然能够迅速产生催化作用,但同时也难以避免削弱高校在一体化实践中的主导权、主动性和原动力,使高校成为始终被“牵着鼻子走”的那个角色。从欧洲“大区域”大学联盟发展的进程不难发现,区域内高校的作为要能够有效对接区域经济发展,实现跨行政区的融合,其主观能动性的发挥至为关键。
毋庸置疑,政府的强力推动是十分有效的,但与此同时,政府如若过度干预也是十分有害的,关键取决于“权衡”的艺术和“制衡”的力量。“世界上恐怕找不到一个国家不高唱分权的调子。”在经济领域,政府权力的不断下放,调动了地方政府的积极性,也极大地缓解了中央政府的压力。在高等教育领域,政府对高校的管理规制极大地影响了高校自主能动性的发挥。改革开放以来,中央通过一系列政策法规逐步明确了实施“中央和省两级办学的管理,地方高等教育以省级人民政府统筹为主”的管理体制,不断厘清各级政府的权责,但这种分权毕竟是有限的,当前区域差距仍在不断加大,竞争环境和条件越来越不对等。
区域间高等教育的整合发展断然离不开政府的力量,但这种力量的用度无疑是应当有“界限”的。政府的作用应当体现在政策的导向和对高校主体功能发挥的引导上,而在高校内部“任免校长、区分等级和分配资源”等命脉所系的地方应当“适可而止”,对高校的管理要建立在尊重高等教育发展规律的基础之上。李克强总理指出,“触动利益往往比触及灵魂还难”,这也是为什么人人都在思想上明白高校主导权的重要性,却又几乎都在行动上无法确保其地位的根本原因。
(三)“知易行难”的区域均衡
区域之间的资源互补性与发展不平衡性有本质上的区别,前者是“人无我有”,后者则是同一类型或同一层次上的差距,互补性有利于高等教育交流互通,但较大的不平衡性却不利于区域高等教育一体化的可持续发展,其中主要表现在以下两个维度。
一是高等教育发展的条件不均衡。成因除了历史、地理等因素,还与政治地位、经济实力,甚至是社会环境等条件紧密相关。以京津冀高等教育圈为例,北京、天津和河北三地作为教育一体化的主体,整体发展状况在全国占据领先地位,但三地之间的高等教育发展水平存在着明显的差异,资源分布呈现出明显的不均衡状态。北京独占鳌头遥遥领先,优质高校数量远超天津和河北。天津作为直辖市以及紧邻北京的天然地缘优势,发展起点高、基础好。相比之下河北省高等教育发展的基础则较弱。从面积上看,河北省的面积是北京的11倍。由于盘子较大,河北省内各地发展水平难以兼顾,与京津两地自然呈现出较大差距。三地的高等教育水平形成了陡峭的三级阶梯式差距,基于这样的现实基础,京津冀三地之间呈现出来的合作积极性则与教育实力的雄厚程度相反,河北省在区域合作中的表现最为积极。
再如,粤港澳大湾区是由广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆9个城市以及香港和澳门2个特区组成的教育圈。众所周知,港澳与内地九城分属“一国两制”的两端。在不同的社会制度下,它们不仅发展水平存在差距,还面临着由于制度差异所形成的文化壁垒和阻隔。港澳两地与广东省的高校相比,不仅有数量、面积和水平方面的差距,在国际影响力及未来的发展潜力上均存在明显差别,地区间的合作也由于基础条件不同面临着更多的困难和阻碍。
二是高等教育发展的状态不均衡。它具体体现在高校数量、在校生数量、教师数量及各项教育资源的占有率方面。成渝高等教育圈发展的要义在于通过高等教育中心增长极带动整个区域的发展,形成成渝双核城市与周边区域的教育一体化系统。成渝教育圈内,优质教育资源大都集中在成都和重庆两地,呈现“双核独大”的现象。重庆大学城文化氛围浓厚,集中了15所优质高等院校,成都市共有64所高校,在四川省高校总数中占领一半之多。通过近年的发展,成渝地区高校形成了以重庆和成都两地为首的各类合作组织。这些平台主要以成渝双城为主线,尚难以与成渝之外的城市之间、高校之间形成跨区域和跨校联动,二三线城市由于经济不发达、教育资源匮乏,并没有与中心增长极形成适当的梯度,整体呈现出除了增长极之外的扁平化发展。因此,由于高等教育实力和状态的巨大差异,理想中的成渝高等教育一体化合作,实际上只是成都和重庆的“二人转”。
总之,高等教育发展的区域不均衡性“经过社会自然演进”,被时代选择得呈现出越来越明显的“区域性”。作为一体化实施的主体,城市之间乃至高校之间过大的发展差距必然阻滞教育资源的流动,继而制约教育合作的成效。这种长期形成的不均衡状况难以在短期内快速达到理想的均衡状态。
三、一体化的先决条件
(一)离而不疏的地域相邻性
地理学第一定律表明:“任何事物总是有与其相关的其他事物,但距离越近相关性越强。”该定律与高等教育一体化之间的联系在于,地域的聚合促成经济的联动,区域高等教育一体化发展建立在地理和经济密切联系的基础之上,发生于紧密联系的区域之间。因此,紧密的地域联系是一体化的基本条件,否则一体化就无从谈起。纵观国内外,高等教育一体化成功的案例不在少数,但无论是闻名遐迩的欧洲博洛尼亚进程,还是世界著名的三大湾区一体化,抑或是国内的“粤港澳”“京津冀”和“长三角”区域一体化,几乎都发生于相邻或相近的国家或地区之间,紧密相连的地理区域更有利于一体化的产生,这足以证明地缘的重要性。当然,在高等教育领域也存在着非相邻区域间的合作,近年来启动的“对口支援西部地区高等学校计划”就是跨越东中西部三大区域的教育联动。虽然这种教育互动发生在距离较远甚至是完全不相邻的区域之间,但该合作是基于缩小区域差距的基础之上产生的,更多的是一种教育资源的单向流动。在区域高等教育一体化的体系中,资源的运动大多需要同时具有自由流动和双向互动的双重特征。总之,地理相邻性是一体化的前提和条件,“处在一个相同地缘空间的国家、地区之间,会不可避免地产生文化亲缘性以及不同程度的交往、合作与互动,也会存在根本性的内在整合势能”。因此,在紧密相连的区域空间范围内,一体化既是顺势而为,也是未来趋势。当然,地理因素对高等教育所产生的影响只是众多因素中的一个“元”因素,正如学者柳友荣、张蕊所言,高等教育在发展过程中既受到区域的自然、历史等“元”因素的影响,还受到其派生的社会、经济等“次生”因素影响,从而呈现出明显的地理“区域”特征。
(二)和而不同的文化相容性
文化具有区域性特征,不同区域具有不同的文化类型。从世界范围看,共有八种自成体系的文化。而聚焦到较小的生态环境中,也存在着相对独立的、有别于他者的文化。不同的文化类型或直接或间接地影响着高等教育的发展及其管理方式,在文化发展水平和类型相近的区域,高等教育在教育内容、培养方式、机构组织等方面都具有共同性和相似性。因此,秉持和而不同的原则将有利于一体化的形成发展。
建立在区域经济一体化基础上的区域高等教育,由于地理位置上的相邻性,在文化特征上也大多相近,文化相似相通却又不尽相同。“文化、意识形态和价值观的差异,非但不是联盟的生存和发展的障碍,还能成为联盟的基础和动力”,和而不同的文化基础使合作成为发展的必然。例如,成渝双城经济圈具有共同的巴蜀文化基础,文化相似,习俗相近,社会网络联系密切,相互之间的接纳和包容度较高。再如,粤港澳大湾区的文化同根同源,承载着不可分割的地缘关系以及建立在此基础上的岭南文化,这些文化力量潜移默化地影响着区域内教育的发展方向。在这样联系紧密、兼容并包的文化背景下,高等教育也更容易协同发展,和而不同的文化认同使教育内容更为丰富,也增强了教育活动的互动性。反之,缺少文化认同的区域在建立高等教育共同体的过程中则困难重重。例如,拉美国家对美国和欧盟的强烈依赖造成的文化“认同危机”,对拉美高等教育一体化进程产生了不可估量的负面影响。在拉美国家高等教育一体化中,巴西作为综合实力最强的国家,由于语言与其他国家不同,难以产生文化共鸣,极大削弱了其他国家对巴西的认同感;墨西哥的经济和教育优势虽然也较为突出,但由于地缘政治的关系也难以获得其他国家的普遍认可。因此,区域高等教育一体化不仅要克服行政和政治的影响,还要突破与国家和地区紧密相连的心理边界,而这种心理边界往往是本区域文化的产物。
(三)“人无我有”的资源互补性
众所周知,即便是世界一流的大学也难以在所有学科和所有资源上都占据领先地位,高校之间的资源只有形成互补才能使资源之间形成双向互动而非单向输入,具有异质性资源的高校之间的合作更有利于形成核心竞争力。在粤港澳大湾区高等教育发展进程中,最初广东作为资源相对匮乏的一方,在与港澳的交流互动中主要是单向合作为主,广东的主动性和热情度更高;随着广东社会发展水平不断提高,综合实力逐步与港澳比肩,港澳地区在与广东的交流合作中能获得较以往更多的益处,参与热情逐步提高,合作也由单边转变为双边;在2017年澳门高校外聘教学人员中,内地人员就占了近五成,足见广东对澳门的影响。高等教育一体化本质上是拥有“异质性资源”的群体之间的资源交换与优势互补,是一种“联动互补和抱团发展”。“异质性”大学之间在资源上具有独特性和稀缺性,高校为实现取长补短和追求效益最大化,应当与类型和层次上具有一定差异且能形成互补的高校进行合作。这种“理性选择”的过程,是区域高等教育生态系统自然优化的过程。
当然,高校之间的合作也不乏发生在“势均力敌”的高校之间的联盟,双方力量悬殊不大,有利益往来或者有共同的利益追求是维持合作的重要保障,“门当户对”似乎更有利于高校的“强强联合”。但是,站在国家利益的角度看,水平不同且形成互补的大学之间建立的联盟更有利于带动高等教育整体水平的提高。也就是说,异质性大学联盟更有利于高等教育的可持续发展和全盘发展,而拥有同质性资源的高校结盟则容易导致强者愈强,弱者愈弱,造成两极分化。从教育生态的视角来看,高等教育治理主体应当是“具有不同属性、不同功能的分散化的群体,多元化的高等教育治理主体是实现高等教育治理生态结构丰富、完整、多样的重要前提”。因此,不论是“同质性资源互补”还是“异质性资源互补”,资源的互补性都有利于促成一体化的目标,同时也是区域高校保持勃勃生机的力量源泉。
(四)独立自主的高校能动性
“‘独立’且能够‘自主’是任何交互关系产生的基本前提。”大学作为一体化进程中的主体,其独立自主的前提带来的主观能动性的发挥才是一体化不竭的源泉和持久的动力所在。美国的高校联盟通常自发形成,而非政府促成,其高校联盟蓬勃发展与美国大学的自治传统密不可分。正如联合国教科文组织强调的那样,“‘学术自由和院校自治’是大学永恒不变的两条基本原则”,有立场、有个性、有声音、有行动的大学联合起来,才能形成有力量的大学联盟。相反,应声而动、盲目跟从的大学即使结成同盟,也是由于暂时的利益驱使,一旦利益受到威胁,形式上的“同盟”“联盟”,甚至“集群”极易“分崩离析”。
独立和自主是大学存在的先决条件,也是不同的大学介入高等教育一体化系统的前提所在。作为一个独立的法人团体,大学如果不能自主,就难以自立;不能自立,又何以自强?缺乏独立性和自主性的大学,即便走进了高等教育一体化的系统也必然“形聚神散”。
四、加强联动是弥合远景与近为间差距的真实策略
就中国现行的高等教育宏观制度体系及其微观运行规则而言,“一体化”理想不可谓不远大,而实际兑现的机率和可能性依然很小。任何事物的发展总免不了经过由小及大、由表及里、由此及彼、以点带面的过程实践,最终美好的主观愿景才能够如愿转变为客观现实,高等教育改革与发展概莫能外。因此,面对新世纪高等教育一体化的潮流及呼声,我们不得不采取更加理性的因应策略,在战略上寻找“有限作为”的契机,在战术上推进“有效联动”的改革,渐进渐为,一步一个脚印。我们只有通过切实加强高校间在学科、学术、学者间互补互助,促进互联互通的关联行动,逐步弥合“一体化”远景与“个体化”现状之间的鸿沟,从实质上逐步推进高等教育在区域间乃至于区域外更大范围的合作发展,才能最终达成共生共赢的局面。
(一)加强个体间联动,为“一体化”奠定基础条件
高等教育一体化并非将区域内的高校合为一体,从发展程度和层次上看,一体化是一个层层递进的长期动态过程:“协商联合(自发自觉式合作与交流)——协同联动——协作联盟——融合‘联姻’(更高质量一体化发展)”。在一体化道路上,高校应当遵循“由易到难、由下及上、由点到面”的发展逻辑。根据克雷明的教育生态学思想,高校既要保持自身的独立性,有自己的议程,又要与其他学校之间结合与联动,通过强化、补充,甚至是否定等不同的联动方式,使不同类型、不同层次之间的高等教育实现合作,让学生所学的知识或所获得的能力接续起来,提高教育效率和效果。因此,高校既要清楚地知道自己在干什么,也要了解其他教育者在干什么。
在一体化大目标导引之下,高校的具体行动可以从两个层面展开:一方面是以高校作为联动主体,在校际之间形成良性的“点对点”牵手式的合作,实现并驾齐驱的双赢局面;另一方面则要巧取微观层面的联动要素,着眼于细节和实处,由点到面不断扩展协作面。这是高校寻找共同利益伙伴的过程,因此也会催生出更多的合作机会以及更理想的合作局面。教育资源是“教育生态系统与社会生态系统进行物质、能量、信息交换的基本内容”,同时也是高等教育联动的基本内容,因此,尽管与一体化目标所指向的“资源无障碍流动”仍有较大差距,但是个体间有效的联动的确能极大地缓解教育资源常见的“资源短缺、浪费和分布不平衡”等三大问题。
仅从微观层面的学科、课程、教师、学分等联动要素来看,通过要素之间的流动,确实能够弥补高校自身的资源缺口,起到互通有无、提高综合竞争力的效果。世界闻名的“常青藤联盟”就是高校间从点到面、由浅入深合作的典范。该联盟成立之初以联合举办体育赛事为主,随着交流加深,成员高校之间互相开放图书馆、体育馆、实验室等教育资源,给学生生活提供便利,之后才逐步涉及人才培养和科学研究等更广泛的合作领域。美国的旧金山湾区在一体化的初始阶段也曾出现过教育资源浪费严重的情况,在经历了联动合作、优化整合后,资源才逐步得到有效利用,教育的发展才逐步与社会需要相匹配。以师资互聘为例,高校由于规模扩大、学科建设、新增专业等导致的师资结构性矛盾突出是个普遍现状,难免存在师资紧缺或富余并存的情况,对此,“师资互聘”可谓一个有效的解决办法。当前的“教师互聘”主要是一种个人行为,如果将互聘程序规范化、具体化不仅能够避免师资管理混乱、缓解经济压力,还能以最便捷的方式解决师资结构性失调的问题,让更多学生享受到优质教师资源,减少不必要的资源浪费。除此之外,它还能促进不同的教育思想和教育方法的互动和交流,形成更具成效的教学效果。尽管它在具体实施过程中有一定难度,但也有许多区域已签订了关于师资互聘的协议书。这种互聘并非一定要在多个主体间进行,也可以是个别院校间的单独联动。教育部、财政部、国家发展改革委2018年联合印发的《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》中明确提出“鼓励组建学科联盟,搭建国际交流平台,发挥引领带动作用”,通过学科联盟促进高校及区域间的联盟不失为一体化道路上的有力举措。
总之,在我国高等教育一体化缺乏普遍经验的情况下,高等教育一体化是不能也无法一蹴而就的。各高校主体和各要素之间的局部合作和简单合作不仅有利于一体化的持续推进,也有利于在实践中总结适合地区发展的经验。高校间从部分合作逐步过渡到整体合作,以科学研究为突破、以学科交流为切入、以学分互换为基础,可以寻找到更多的合作点,为深度合作奠定基础,从而加深合作信心,稳定合作态势,逐步走向更高层次的合作,并朝着一体化的目标迈进。
(二)促进多维度联动,逐步实现“一体化” 合作的系统目标
在高等教育一体化过程中,如以高校作为联动主体,其间就存在着不同层次、不同类别,甚至是多维度的分类共享和分层建构关系。院校间的联合行动绝非只能发生在资源富余的高校之间,任何高校都具有其他高校所不具备的异质性资源,无论是自称“一流”或“准一流”,还是“应用技术型”或“教学研究型”的高校之间,只要存在着资源互补的关系,就应当尝试合作分享,甚至通过有偿交换来激发高校参与的积极性。以纽约湾区为例,湾区内高水平大学云集,形成了在结构、层次上呈“分化格局”的集群。这些大学并不以个别拔尖的高校为模板,而是力求在不同层次、不同类型上有所建树,让公立高校与私立高校、研究型高校与创业型高校、职业类院校与学术型院校、理工院校与艺术院校等不同类型的学校各具特色、百花齐放,注重多层次、多类型、多学科的互动形式,形成分层建构、分类共享的联动格局。因此,联动应在高等教育主体之间积极推广,鼓励高校根据各自的特色和资源展开合作,继而丰富院校合作的多样性与层次性,促进高等教育一体化进程逐步从量变转向质变。
从更广阔的角度来看,时间和空间是人类社会活动和存在的基本要素,任何活动都离不开这两个基本维度。时空维度对于高等教育而言,“意味着需要以未来和世界为时空规制建设具有前瞻性和国际性布局的高等教育机构”。从时间维度来看,一体化是一个具有时间概念的线性目标,不同历史时期的应对措施和政策不尽相同,因此也意味着在实施联动过程中要处理好过去、现在和未来的时间逻辑关系。
从空间维度来看,联动要体现出从局部到整体层层递进、循序渐进、螺旋上升的过程,联动主体应根据空间维度的变化调整策略,制定具有空间特征的长远规划,实现“点-线-面-体”的空间维度联动路径。“点”维度以最先具备联动条件的中心城市或高校为主,发挥教育“增长极”的带动作用,有利于为区域内其他城市或高校树立典范,增强信心。“线”维度以学分互认、联合招生、就业互助等线索将区域内的高校相互串联,以点到面扩大合作范围,将以城市或高校建构的“点”维度合作推广到“线”维度合作。“面”维度则将合作范围扩大到整个城市带、经济圈等大区域范围,甚至可以在此基础上将联盟范围进一步扩大,联通区域内的政府和社会,为社会发展提供智力支持。“体”维度则是在以上几个维度的基础上逐步深入,将高等教育领域的一体化与政治、经济、文化和社会发展等领域的一体化紧密结合、相互渗透,形成“内通”与“外联”的交互融合,继而实现量变到质变的飞跃。
(三)建立联动保障机制,创设一体化的制度环境
基于文化组织的特性,高校之间合作的组织形态均较为松散,无论何种联盟,无非是介于正式组织和非正式组织之间的一种“中间组织”,合作的成效取决于各成员的内在责任感而非外在约束力,合作有较大的不确定性和随意性,主体间呈现出“边界模糊、关系松散、行为灵活”等特点。这虽然有利于资源的快速流动,但同时也因随意性而存在弊端,合作过程中利益冲突导致的各种矛盾以及各项具体工作的开展迫切需要通过政策制度予以规范和保障并形成长效机制,否则高校将“作而不合”或“联而不盟”,最终只能“雷声大雨点小”。联盟的形成与发展离不开“一个能够协调政府、大学、市场的权威的、相对独立的中介组织”,而“中介组织”的存续则几乎完全依赖于制度保障。
制度理论认为,组织所处的环境对组织运行具有重要影响,制度在制约和影响组织行为的同时,也会对行动者及其行为产生支持和使能作用。当前看似轰动的各类高校联盟背后,实际运转效率低下,项目推进困难,表面“热闹”,实则“冷清”。它一方面是由于高校身上的捆绑和束缚过多,缺乏独立自主发展的内在需求,另一方面则是由于缺乏促进合作的保障机制和具体的指导性文件,协议和章程之间存在同质化倾向而缺乏实质性突破。
从国际上看,欧盟高等教育在一体化进程中,除了《索邦宣言》《波伦尼亚宣言》《布拉格公报》等促进合作交流的决议以外,对内政策有伊拉斯谟计划,对外则有伊拉斯谟-曼德斯计划,与中东欧、前苏联等国家的合作方面还有泰姆普斯计划。此外,在学分转换上也有明确的辅助计划,对此有学者指出,“如果说伊拉斯谟计划是欧盟高等教育欧洲化与国际化的推手,那么欧洲学分转换制度则是幕后的重大功臣”。由此可见,合理的制度设计是推进高等教育一体化的重要保障。
从国内来看,长三角地区自2003年起,先后签订了诸多合作协议,这些协议涵盖建立专门的管理机构(如联动工作领导小组)、定期开会商讨联动政策、制定联动计划和开展联动研究等,并具体涉及到校级合作、师资互聘、学分互认、就业工作等具体内容,从制度上保障联动工作顺利开展,使联动从非常规状态逐步转向常规状态。以学分互认为例,由于其涉及到学习的具体内容、时长等细节在不同院校间存在着较大差异,因而难以互认互通,除非有统一的政策和制度进行规范,才有融通的可能性。
总之,高校间乃至区域间是既开放又封闭、既固定又流动的关系,这种关系表面上看似相互矛盾,但其实存在着政策调整与改良的空间与张力。真正的资源共享和联动需要政策和制度的支撑作为保障,只有这样,高等教育才能发挥各自优势,通过区域间的“联动发展、相互协同、共同进步”促成高等教育的可持续发展。
阿什比指出,大学是“遗传与环境的结果,是自然和培养的产物”。就本文论题而言,社会发展的内部条件与外部环境无不深刻影响着甚至是决定着高等教育一体化的发展方向和发展水平,大学要在时代浪潮中保持平衡,依然不得不在政府、社会及自身的三边关系中辗转博弈、持续变革、自我更新以求适应,既顺应外部形势,又保持内在独立,既不“顽固不化”,又不“随波逐流”。
推动形成京津冀高等教育协同发展新格局
张振军，摘自《中国高等教育》2017年8期
自京津冀协同发展上升为重要的国家战略，区域一体化进程的加快推进，区域内的产业、交通、生态环境和公共服务等开始走向深度整合，高等教育凭借其在人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等方面的独特职能成为京津冀协同发展的重要资源整合对象和战略支撑力量。本文将深入分析京津冀地区高等教育协同发展的内在逻辑和条件，为进一步推进京津冀高等教育协同发展提供科学指导。
一、京津冀高等教育协同发展目标
高等教育协同发展的使命是为京津冀协同发展定位和目标的实现提供综合支撑。有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”是京津冀协同发展的基本出发点，也是京津冀协同发展的战略核心。新时期推进京津冀高等教育协同发展必须与建设和管理好首都的大战略密切结合，必须有利于坚持和强化首都核心功能，有序疏解非首都功能。当前首都的高等教育既承担了部分首都功能，也承担了部分非首都功能。其中，高等教育中的首都功能主要体现在为北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心服务的功能，要求高等教育服务具有高端性、创新性和国际化特点，体现为高等教育的高质量、高水平，这一功能主要由高水平大学承担，而其他功能（如研究型大学中继续教育、网络教育等）或非高水平的高等教育均在被疏解范畴。
京津冀是我国经济最具活力、经济体量最大的地区之一。京津冀协同发展的目标通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，促进区域协调发展，打造中国经济新的增长极。高等教育协同发展要服务于产业的转移对接和转型升级。一方面可以在产业转移过程中，通过高等院校布局、学科专业布局、招生就业和科技成果转化政策等调整，实现产业发展相关人才培养和科技服务跟近，降低产业转移成本，防止水土不服；另一方面，通过发挥协同效应提升区域高等教育整体实力，提高人才培养和科技水平，引领产业转型升级。
做强区域高等教育也是实现区域功能定位的应有之义。国家对于京津冀地区的四大功能定位，即以首都为核心的世界级城市群，区域整体协同发展改革引领区，全国创新驱动经济增长新引擎，生态修复环境改善示范区，都要求有实力强大且富有国际竞争力和影响力的高等教育与之匹配，不仅满足区域人民群众对于更加丰富、更加优质的高等教育的需要，而且能够引领全国高等教育发展，更好地服务于经济社会发展的需要。
京津冀高等教育协同发展本质上包含了两层含义：一是高等教育与经济社会的协同发展，二是高等教育自身的协同发展。在高等教育与经济社会的协同发展层面，实现区域经济社会可持续发展是主要目标，而推动区域高等教育协同发展是配合措施，通过与经济社会协同发展，提升其对区域经济社会发展贡献力；在高等教育自身协同发展层面，首都高等教育的非首都核心功能疏解、解决北京“大城市病”是首要目标，而天津和河北则是配合方，要求通过高等教育资源要素的重新整合，发挥出1+1>2的协同效应，做强整个区域的高等教育。从长期来看，不论是作为京津冀一体化的综合支撑还是作为一体化的结果，京津冀高等教育协同发展的最终目标必将是高等教育的一体化和质量的卓越。
二、京津冀高等教育协同发展动力机制
那么京津冀高等教育协同发展何以能够实现呢？从区域高等教育发展的环境来看，来自内外部的强烈现实需求是京津冀高等教育协同发展强大的推动力，而来自固有体制、观念的束缚以及政策刚性与大学自身发展逻辑的冲突则是深入推进协同发展的现实阻力。
1.协同发展的外在动力
巨大的危机感和使命感是京津冀高等教育协同发展的巨大推动力。京津冀高等教育不仅整体实力和贡献力与京津冀协同发展的要求还有较大差距，而且其作为中国高等教育强区的领头羊地位也面临着挑战。京津冀高等教育规模上的优势早已丧失，无论院校数量、在校生规模还是投入水平都已经被长三角地区赶超，优质资源方面的整体优势也正在被长三角等地区迎头赶上，差距正在加快缩小，而在区域高等教育协同发展的改革实践方面，甚至走在了长三角和珠三角之后。在京津冀协同发展战略加快推进的新形势下，如何通过协同发展做强区域高等教育，发挥在全国的引领、示范作用，更好地服务于京津冀功能定位和国家战略，成为各方的殷切期待。
2.省市层面的内在动力
从区域内部来看，京津冀地区经济社会发展水平存在巨大差距，高等教育资源空间布局的失衡明显。北京和天津作为区域的双核，城市经济社会发展程度相对较高，高等教育资源丰富，优质资源集聚，而河北省高等教育资源总量严重不足，高校的分布也较为分散。河北省人口分别是北京和天津的4.4倍和6.4倍，而高校数仅为北京和天津的1.1倍和不到2倍，普通本科院校数只有北京的1/2，并集中于石家庄和保定两地，其两厢地区的邢台、邯郸、衡水、沧州、张家口和承德等6个地级市高校稀少，“上大学难”的矛盾非常突出。区域内部高等教育发展水平失衡特别是优质资源的巨大差距还伴随着明显的虹吸效应，优质生源、师资、经费等资源向优势区域和院校单向集聚的现象非常突出，使得失衡呈进一步加剧态势。
巨大的地区差距产生了高等教育协同发展的客观需求。北京高校云集，但随着城市现代化建设的推进，人口快速增长与资源环境承载力不足的矛盾日益凸显，空间布局和生源结构问题已经严重制约了部分北京高校的优化发展；天津高职教育相对发达，而高水平大学相对较少，市属普通高校也面临着提升贡献力及如何与北京错位发展问题；河北尚处于高等教育大众化初级阶段，高等教育需求强烈，但却面临着优质高等教育资源稀缺，高层次人才的吸引力不足，高等教育经费短缺等棘手难题。京津冀地区在生源、空间、经费资源等方面存在极大互补性，协同发展为突破各自发展瓶颈提供了新契机。但是受当前高等教育投入和管理体制的制约，各方均以借助协同发展来做大做强本省市高等教育为理性选择，必将导致协同各方 “谁都想来分杯羹，谁又都不舍得割肉”，对深入推进高等教育协同发展提出了严峻挑战。
3.不同高校对协同发展的诉求
高校是高等教育协同发展的主体，是推进协同发展的最终决定力量。从高校内部的理性来看，不同类型高校在协同发展中的角色和利益诉求是各不相同的，决定了其投身协同发展的主动性。对于北京一部分高水平大学来讲，暂无被疏解之忧，但建设“双一流”的艰巨使命，使其致力于集中资源推进学科建设，提升国际影响力。搞帮扶式协同发展将分散其资源和精力，不符合大学自身的利益，但其对于到河北、天津以圈地建分校等方式获取新的发展资源，以及发挥自身优势推进成果转化和产学研合作等却并不排斥。北京市属院校发展为提升市民受教育水平和增加市民教育机会作出了重要贡献，但在高等教育已经进入普及化阶段和京津冀协同发展的新背景下，其所承担教育机会供给功能的重要性已经下降，市属院校发展面临着生源不足、办学空间受央属院校挤压以及可能被疏解等问题，协同发展无疑为市属院校打开了新的一扇门，服务范围的拓展将为其提供新的发展空间，而融入协同发展时可能造成的迁移成本以及异地办学造成的声誉受损、师资和生源流失等，也是这类院校必须承担的风险。但对于天津特别是河北同类高校而言，最为期待的是优质资源的注入，也更加倾向于通过帮扶来增加学校办学资源，以提升本校的办学实力和社会声誉，并不希望为自己引入竞争对手。不同类型的高校对各自成本收益的综合考量，将最终决定其投身协同发展的积极性和主动性。
三、京津冀高等教育协同发展路径
深入推进京津冀高等教育协同发展意义重大，势在必行。相关各方要充分认识高等教育协同发展的深刻内涵，打破思维定势，通过加强顶层设计，推动体制机制改革，充分调动各方积极性和主动性，努力形成京津冀高等教育优势互补、互利共赢的协同发展新格局。
1.继续解放思想，在解放思想中统一思想
从京津冀各方推进高等教育协同发展的实践来看，目前还停留在建立松散合作联盟和推动课程资源共享等初步阶段，而在院校布局调整和首都非核心功能疏解方面与协同发展目标要求还有较大差距，这与当前各方对协同发展的认识不到位不无关系。首先，对于高等教育中到底哪些是首都非核心功能以及疏解到何种程度并不明确，例如市属高校满足市民接受高等教育需要的功能是否在疏解之列就有待研究；另外，各方还普遍存在把“协同”当“合作”的错误认识，不能达到双赢的事情压根不想干，存在“等、靠、要”的心态。认识不到位，对于协同发展的目标和路径把握也就不可能到位，因此，应进一步解放思想，加强理论研究和思想大讨论，引导各界正确认识高等教育协同发展的深刻内涵和重要意义，树立大局意识，真正从思想层面破除狭隘的地方本位主义观念和一亩三分地的思维定势。
2.加强顶层设计，分阶段实施
京津冀分属于三个行政区域，高等教育协同发展作为一项涉及多个协同方的重大战略，必须要有强有力的组织和制度保障，才能真正动员、平衡各方力量相向而行。因此，当务之急是建立京津冀高等教育协同高层次协调机构，稳步推进高等教育行政管理体制改革突破，同时应组织有关部门加快研究制定京津冀高等教育协同发展规划，使各方开展的改革实践有明确的指导性纲领和行动指南。在具体实施层面，要把握好协同发展的步骤、节奏和力度。首先，应明确疏解范围和被疏解高等教育的新功能定位，全力推进和配合北京高等教育中首都非核心功能的疏解，降低疏解成本，提高疏解效果。其次，对已达成共识、易于操作的领域率先突破，选择有条件的区域和项目率先开展试点示范，发挥引领带动作用，如共享数字资源、图书、实验室等，师资交流培训及人才联合培养等。最后，在招生、学分互认等几个关键领域寻求突破，逐步放开区域内招生限制，加快区域高等教育一体化进程。
3.兼顾效率与公平，建立利益共享和补偿机制
京津冀高等教育协同发展得以持续深入推进的关键是建立利益共享和补偿机制，以调动各方的积极性和主动性。具体来讲，政府管理层面应建立健全高等教育协同发展绩效评价机制，将政府有关部门在推进区域高等教育协同发展的绩效作为重要指标纳入政府部门考核体系。另一方面，应该明确高等教育资源产权，建立科学的高等教育服务成本核算机制，对于协同中发生的转移资产进行评估和补偿，并按谁受益谁负担的原则按产权比例等进行结算和支付；在院校层面，建立高校协同奖励制度，鼓励富有实效的合作，支持高校之间、校企之间以及学校与科研院所间的资源共享、联合培养、联合科研等集群发展合作项目，特别是对“以强扶弱、优势互补”类合作项目给予多种方式的经费资助和政策倾斜。
4.正确处理政府和高校关系，由政府主导逐渐转向按照高等教育自身规律办事
京津冀高等教育协同发展以服务非首都核心功能疏解为基本出发点，以服务京津冀协同发展为根本目标，而这一目标的实现归根结底要靠做强区域高等教育。显然，协同发展过程中非首都核心功能疏解离不开政府层面刚性政策的强力推动，同时，推动体制机制改革，打破条块分割、消除隐形壁垒，破解制约协同发展的深层次矛盾和问题也离不开有关政府部门的改革决心。推动京津冀高等教育协同向纵深发展，政府应该切实尊重高等教育自身的发展规律和高校办学自主权，加大简政放权力度，切实转变职能，激发高校的主动性和改革活力，引导高校在京津冀协同发展的大格局中发现机遇，准确定位，提升贡献力。
长三角区域高等教育一体化发展:动因、内涵与机制创新
袁晶 张珏，摘自《中国高教研究》2020年7期
经济社会发展的不充分不平衡, 是进入新时代后阻碍我国全面实现中华民族伟大复兴的主要因素。我国区域间发展不均衡问题从20世纪90年代之后就不断凸显。目前我国区域经济发展总体呈现出“三大阶梯、三大高地、三驾马车、三大病灶”的格局。省际及区域间经济社会发展不均衡的局面严重阻碍了全国经济社会的发展效率, 影响了我国经济社会发展水平在世界的竞争力。为了全面、系统地解决这个问题, 习近平总书记提出支持长三角区域一体化发展上升为国家战略, 同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展和粤港澳大湾区建设相互配合, 完善中国改革开放空间布局。早在20世纪90年代初江浙沪两省一市就开始探索长三角区域经济协调发展道路。近年来, 长三角区域合作取得了一定的成效, 尤其作为区域经济发展中坚力量的高等教育的区域一体化发展取得了较大的进展。然而由于对区域高等教育一体化发展的内涵、动因、机制创新等研究认识不够, 导致在推进区域高等教育走向更高质量一体化发展过程中, 不同主体对区域高等教育一体化发展的目标难以达成共识, 政策执行难以落地, 并进一步阻碍了长三角区域高等教育一体化发展的路径、方式和政策工具的选择。因此, 厘清长三角区域高等教育一体化发展的内涵、动因和机制创新势在必行。
一、长三角区域高等教育一体化发展的动因追寻
长三角区域的协调发展从20世纪90年代初开始谋划推进至今已有近三十年的历史, 业已取得较为丰硕的成果。在2018年底, 习近平总书记提出把长三角区域一体化发展上升为国家战略, 在此背景下, 区域高端人才流动性更加频繁, 三省一市间经济、产业、社会联系更加紧密。同时, 长三角区域产业转型升级、信息化技术快速发展和社会老龄化日益加快导致岗位变化速度加快, 个体对职后学习、老年人学习、休闲学习、高品位生活质量学习等的需求更加迫切。其次, 随着“双一流”建设进程的加快, 长三角区域的高等教育需要通过体制机制创新在全球高等教育竞争中实现弯道超车, 成为亚太地区的高等教育高地。
(一) 政府宏观层面调控的国家战略布局需求
1. 全球经济社会发展模式转变的需求。
从全球竞争的角度看, 参与国际竞争分工的必然是以一体化发展的城市群为主体。而区域一体化发展的最大优势在于通过人流、物流、信息流等资源的整合汇集及优化配置, 实现生产要素有序流动与优势互补。1957年法国地理经济学家戈特曼提出“大都市经济圈 (带) ”和六大城市群的概念, 城市群和区域一体化发展成为全球经济社会发展的主要模式。另外, 湾区经济也是当今全球经济社会区域一体化发展的重要模式之一。据2017年世界银行数据显示, 全球60%的经济总量集中在湾区部分。世界三大湾区的重要特点之一就是跨区域的顶层设计和协同发展。
从20世纪70年代以来, 全球区域性的政治经济一体化进程加快, 多个区域都有促进高等教育一体化发展的主张。为促进人才和劳动力资本加速流动, 全球不同地区纷纷出台了有关区域高等教育一体化发展的公约:拉丁美洲和加勒比地区 (1974年) 、地中海地区 (1976年) 、阿拉伯地区 (1978年) 、欧洲 (1979年和1997年) 、非洲 (1981年) , 亚洲和太平洋地区也于1983年出台了高等教育一体化公约1。可见, 各国各区域都越来越意识到实现高等教育一体化发展的必要性。当前, 区域合作是世界经济发展的大势所趋, 区域一体化发展成为全球经济发展模式的重要特点。
2. 国家总体战略布局的需求。
近年来, 党中央、国务院出台多个指导性文件, 强调长三角地区在我国社会主义现代化建设中的重要地位以及对长三角区域一体化发展的重大国家战略布局。2008年9月, 国务院的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中指出, 长江三角洲区域是我国综合实力最强的区域之一, 在社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和带动作用。2016年6月3日, 国家发展改革委对长江三角洲城市群的定位和功能提出了明确而具体的要求, 那就是打造改革新高地、争当开放新尖兵、带头发展新经济、以生态保护提供发展新支撑、创造联动发展新模式。
党的十九大报告提出, 要实施区域协调发展战略, 建立更加有效的区域协调发展新机制。日前, 习近平总书记提出支持长三角区域一体化发展上升为国家战略, 同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展和粤港澳大湾区建设相互配合, 完善中国改革开放空间布局。高等教育作为长三角区域一体化发展智力支撑和人才支持的主力军势必先行先试。
(二) 市场中观层面的长三角区域经济产业转型发展需求
长三角区域是我国综合实力最强的区域之一。长三角地区三省一市2017年合计的经济总量达19.53万亿元, 占全国的23.6%。长三角三省一市以占全国约3.6%的土地面积, 16.06%的常住人口, 创造了全国约1/4地区生产总值。然而, 从总体来看, 长三角区域人口基数大、经济发展速度快、在全国率先完成产业转型升级优化、高等教育资源丰富, 但区域内高等教育结构布局不均衡, 不同城市间差距较大。
近年来, 随着经济发展环境、发展阶段和发展条件的转变, 长三角区域加快调整产业结构, 加大对现代服务业发展的支持力度, 产业结构稳步升级。总体来看, 对比1994年, 2018年长三角各省市第一产业占GDP比重均大幅下降, 第二产业稳中有降, 第三产业迅速增长, 对区域经济增长的拉动作用提升, 其中以上海最为明显。《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》《长江三角洲城市群发展规划》等文件都对长三角区域的定位和功能提出了明确而具体的要求, 这也为该区域高等教育提出了新的需求和挑战。长三角区域的高等教育需要立足产业经济社会发展对人才和科技的新需求, 立体式定位自身的发展目标。通过资源共享、统筹布局、错位竞争、互通有无, 从而形成合力, 以区域高等教育的一体化发展适应区域产业经济发展的新需求。
(三) 高等教育微观层面的更高质量发展和参与全球竞争的需求
长三角区域高等教育规模庞大, 资源丰富, 但省域间差距较大, 难以支撑区域一体化发展对高等教育的新要求。目前长三角区域已有20多座中心城市、50多座中等城市、1 400多座小城镇纳入了“2小时都市圈”, 在这个巨型城市群中聚积着巨量高等教育资源, 加强城市间高等学校合作发展与协同创新, 势能巨大, 有望成为中国东部经济发展的新动力源。
截至2018年底, 上海市共有普通高等学校64所, 有49家机构培养研究生;江苏省高等教育毛入学率达58.3%, 劳动年龄人口平均受教育年限达11.05年, 新增劳动力平均受教育年限达14.88年;浙江省高等教育毛入学率为60.12%, 毕业生28.06万人, 高校专任教师6.34万人;安徽省有研究生培养单位21个, 高等教育毛入学率52.2%。总体来看, 长三角区域高等教育资源雄厚, 发展优势明显, 然而不同省域间、省会城市与地级城市间情况差异较大, 这与长三角区域一体化发展的定位存在较大差距。
因此, 长三角区域高等教育一体化发展也是该区域高校增强核心竞争力的内在需求。随着长三角区域高等教育大众化和经济社会一体化发展进程的加快, 高等教育资源配置方式从以政府配置为主逐步转向以市场配置为主, 高校间的竞争将会更多表现为高校为自身生存而进行的全面竞争。特别是随着我国“双一流”建设的推进, 高校间竞争的范围已经扩大到全球。日益激烈的竞争使高校不得不将有限资源集中于各自最具竞争优势的领域。然而任何高校的单项核心能力并不能保证其在世界范围内的竞争力, 实施区域一体化发展的战略才是其最为有效的策略。长三角高等教育一体化发展要求区域组织通过发挥高校、政府、企业及其他社会机构等多方主体的作用, 使原来比较疏离的相关高等教育主体通过制度创新和一定的法律程序, 在主要环节和领域上进行密切合作, 从而形成你中有我、我中有你、相互包容、优势互补、特色鲜明的紧密复合体, 进而达到资源整合、扩大规模、提高效益、互利多赢的目的。
二、长三角区域高等教育一体化发展的内涵
从字面看, 一体化是指把原本不同的各个部分或个体结合成一个整体的过程。经济学和政治学是支撑“一体化发展”理论研究的两大学科基础。然而, 20世纪60年代以来, 特别是“冷战”结束后, 世界经济的区域化、集团化趋势日益增强, 一体化发展实践已明显突破了其传统理论范畴。“区域一体化发展”不能由“区域经济一体化发展”来简单替代。
进入21世纪以后, 传统经济学视角的区域一体化发展理论逐渐衰弱, 难以解释新时期区域合作的多种关系。因此, 有学者提出把区域一体化发展概念划分为两种类型, 即以政府为主导的制度性区域一体化和以企业为主导的功能性区域一体化。其次, 有学者提出了次区域的一体化发展概念, 指的是不同国家的某些地区之间的合作或一个国家内部某些地区间的合作关系。次区域一体化发展的主要特点在于:资源互补、地缘相近、基础设施完善, 通过资源、产业的优化配置促进区域共同发展, 把区域内所有的人力资本、经济资本、土地资源和技术优势等结合起来, 通过错位发展、优势互补、统筹协调、降低内耗等, 提高区域总体的发展速度与竞争力。长三角高等教育一体化发展正是次区域一体化发展的典型模式。
(一) 长三角高等教育一体化发展的内涵意蕴
目前, 全球经济社会区域合作发展的模式一般认为有四种:欧盟模式、北美自由贸易模式、雁行模式和次区域合作模式。长三角高等教育一体化发展是次区域合作发展模式, 主要是依据毗邻地区高等教育资源的互补性, 以市场机制为主导开展跨区域合作。“长三角区域高等教育一体化发展”作为支撑长三角区域一体化发展不可或缺的一部分, 是一个紧跟新时代发展特点和多学科交叉融合的前沿概念, 交叉融合的多元释义和长三角区域一体化发展的独有特质构成了这一概念的丰富内涵。
1. 长三角区域高等教育一体化发展是一个统筹资源配置的过程。
这一过程需要解决的一个关键问题就是统筹协调区域内不同行政区划、不同隶属关系和不同层次类型的高等教育资源。一体化发展就是突破原有的省市级地方立场, 以国家发展战略与创新发展的眼光重新定位三省一市高等教育发展目标。通过体制机制构建, 统筹协调区域高等教育布局结构, 整合优化区域内的优质教育资源, 使其从省域间高等教育的合作、互补、双赢等层面, 上升为区域高等教育一体化发展、建设国家高等教育创新发展示范区的国家战略高度。
2. 长三角区域高等教育一体化发展是对高等教育发展模式和标准的全新探索。
根据区域一体化发展的价值理念要求, 长三角区域高等教育一体化发展就是要打破传统的高等教育发展模式和标准, 破除省际围墙、校际围墙、校企围墙等各种人为因素对教育诸要素自由流动的阻碍, 打破传统高校对优质教育资源的垄断。通过现代化的信息技术手段和法规机制的建设, 统筹协调三省一市高等教育发展规划, 在高等院校设置与学科建设布点、高校招生数量、教师学生流动、毕业生就业以及课程资源、大工程大科研平台共享等方面建立政府支持、市场引导、高校领衔的区域高等教育一体化发展模式。同时, 需要建立长三角区域高等教育一体化的监测与评估体系, 率先构建新型的高等教育评价标准, 新的评价标准应以长三角区域高等教育一体化发展的新特点和新模式为基础, 体现多元灵活的评价特质, 为加快推进长三角区域高等教育一体化发展提供动力。
3. 长三角区域高等教育一体化发展是一种对接区域产业经济发展的人才培养模式创新。
长三角区域高等教育一体化发展承担着提升区域高等教育整体质量, 支撑长三角区域经济一体化、交通一体化和政策制度一体化等向前推进的重要使命。其重点在于创新长三角区域高等教育一体化发展的人才培养模式和机制。要进一步贯彻落实《中国教育现代化2035》提出的“推动信息技术在教学、管理、学习、评价等方面的应用, 促进人才培养链与产业链、创新链的有效衔接, 实现教育与经济社会深度融合、协同发展”的战略任务和基本理念。在长三角区域高等教育一体化发展中, 通过信息技术融通全球优质教育资源和多元化的学习模式供给, 破除区域内学生、教师流动的地域和时间阻碍。同时通过学生跨地区的实践实习实训, 形成区域人才培养与区域产业经济发展布局紧密衔接的格局, 将产教深度融合的新型人才培养模式落到实处。充分发挥市场的引导作用, 瞄准长三角区域经济社会一体化发展对人才的新需求, 将人才培养、课程设置与区域产业链、创新链紧密结合。同时, 要针对区域一体化人才培养中的机制创新、资源共享、成本分担、人员流动、优势互补、成果分享等各方面的问题出台全面而系统的保障性制度文件。
(二) 长三角区域高等教育一体化发展的现状与瓶颈
长三角教育合作自2003年始逐步开展, 至今已十六个年头。在十六年的时间里, 三省一市围绕教育的合作和一体化发展开展了诸多探索和尝试, 政府之间签署了若干合作协议。除此之外, 高校之间、研究机构、社会团体、第三方机构也积极参与其中。
自2003年沪苏浙两省一市在上海签订《关于加强沪苏浙教育合作的意见》, 标志着两省一市政府间关于教育的联动发展合作正式拉开帷幕。2009年在南京签署《建立长三角教育协作发展会商机制协议》, 这标志着长三角的教育联动开始步入规范化、制度化轨道。2012年安徽省加盟长三角教育协作体, 标志着包括沪苏浙皖三省一市的教育一体化发展新版图正式形成。在高等教育领域, 实现了高校合作联盟、交换生计划、互认学分等项目的顺利开展。初步实现了互通、共享、互访、联动的局面, 这些活动的开展对长三角区域高等教育一体化发展产生了积极的影响和较好的推动作用。虽然合作势头良好, 但仍存在诸多的问题和发展困境, 主要表现在以下方面。一是缺乏系统化的顶层设计。目前的长三角教育合作系统性整体性不强, 没有形成对区域整体的冲击力。区域教育合作仍停留在论坛、联盟等浅层次的领域, 实质性的领域合作有待进一步推进。部分合作项目运行缺乏明确统一的目标指引和机制支持, 导致实践中执行效率不高, 甚至出现混乱无序的现象。二是体制机制、协调机构、法律法规有待完善。长三角区域三省一市行政界限清楚、权责明确清晰, 教育合作发展机制的力量大大弱于四地之间行政壁垒的力量。单凭目前的会商机制还不能有效科学地协调配置资源。区域教育合作的领导力仍然较弱。目前的“长三角教育联动发展协调领导小组”及其办公室, 权威性和专门性不够。三是缺乏自下而上的一体化发展的学校内部动力机制。目前长三角区域教育合作的推动仍以政府为主导, 以国家政策导向为主, 而高校和社会整体参与的积极性不足。四是缺乏广泛的社会力量参与。市场力量和非政府组织参与不足, 高校之间自发深层次合作不够, 民间资本力量更是没有参与。五是缺乏区域一体化发展的生态环境 (评价、激励、监督、问责) 。受地方行政壁垒影响, 长三角区域各省市各自为政, 区域内各级各类教育的资源信息较为闭塞, 长三角区域内尚未建立实质性的信息资源共享平台, 从而造成区域内教育同构和同质较为严重, 学科专业重复建设较为严重, 区域内高校无序恶性竞争和教育资源浪费严重。同时, 合作项目的评估监督不到位。长三角区域高等教育一体化发展缺乏一个多层次、多维度、多元参与评价的监管和评估体系。
三、长三角区域高等教育一体化发展的机制创新
长三角区域高等教育走向更高质量的一体化发展, 就要突破当前阻碍区域高等教育一体化的现实束缚和机制缺位, 打破目前对高等教育行政管理的条块分割机制, 推翻各种人为的封闭围墙和固化的机制牢笼, 以共商共建共享的新发展理念为基础, 深化区域内政府间的融通合作, 形成政府、高校、企业和社会等多元主体共同参与、深度融合的长三角区域高等教育一体化发展运行机制。
目前, 在我国现行的高等教育管理体系中, 以“条块化分割”为特征的各级各地政府各自为政的管理模式难以形成合力, 难免造成管理上的重复、遗漏、错位和缺位等问题。在推进长三角区域高等教育一体化发展的具体措施和总体目标定位上难以达成共识, 这不仅迟滞了长三角区域高等教育一体化发展的步伐, 也影响了长三角区域一体化发展国家战略的落实。新时代推进区域高等教育更高质量一体化发展的突破口在于, 创新政府对高等教育的宏观治理模式, 打破传统的以省域行政分割治理为主的传统治理模式;调动社会系统化参与的积极性, 构建长三角区域高等教育一体化发展的多元主体参与机制;完善法律制度和评价监督体系建设, 构建长三角区域高等教育一体化发展的协调和激励保障机制。
(一) 建立规划与引领的统筹机制
1. 要转变地方政府各自为政的思维方式, 以共商共建共享的新理念统筹制定区域层面的长三角高等教育一体化发展规划、行动路线与总体目标。
细化落实长三角区域高等教育一体化发展的推进路径和项目实施, 动态实时监测和评估长三角区域高等教育一体化发展的效果, 全面准确的掌握区域高等教育一体化发展中存在的问题, 及时进行反馈和修正。
2. 要加快政府职能转变, 融通融合教育行政部门与其他行政管理部门业务协作, 充分发挥政府强有力的统筹协调功能, 在省级政府内部实现教育厅与规划办、综改办、财政厅、科技厅、人力资源与社会保障厅等多部门协同融通。
使区域内的高等教育资源在政府各部门的统筹协调治理中进行重新配置, 形成推进区域高等教育一体化发展的政府内部多部门的合力。
3. 要打破传统的以省域行政分割治理为主的传统治理模式。
以区域统筹高等教育资源配置为杠杆, 引导长三角区域高等教育走向统筹设计和整体谋划的局面。紧抓重点项目和工程, 注重发挥政府行政干预手段的高效性。
(二) 构建多元主体参与机制
1. 与经济社会的总体改革步伐相协调。
要与区域社会整体的政治、经济、文化发展相互支撑, 在推进政府职能转变和治理能力现代化的同时, 注重发挥市场在区域高等教育资源优化配置中的引导性作用, 激励社会各领域力量共同参与区域高等教育一体化发展的建设, 聚集不同主体共同推进区域高等教育一体化发展的合力。
2. 依托国家总体战略布局。
要发挥全国“五点一线一面”的总体战略布局的导向作用, 利用正在形成的京津冀、雄安新区、长三角、粤港澳大湾区、海南自贸区和长江经济带等区域协调发展的总体格局和快速发展时机, 在打通长三角区域高等教育治理一体化路径的基础上进行区域统筹的顶层设计。
3. 激励社会不同主体的共同参与。
长三角区域高等教育一体化发展作为一个动态的发展过程, 离不开社会整体发展变化对其提出的新需求和新挑战。因此, 长三角区域高等教育一体化发展需要鼓励学校、政府、企业、各社会团体、研究机构及个体等不同主体共同参与, 形成合力, 共同解决一体化进程中的困难, 这样长三角区域高等教育一体化发展才能顺利推进。
(三) 构建协调和激励保障机制
1. 长三角区域高等教育一体化发展涉及中央与地方、地方与地方、政府与高校、高校与市场以及政府内部不同部门间, 各阶层、各部门、各行业等不同主体间错综复杂的利益关系。
要处理这些关系就离不开法律的调节和调整功能。通过法律制度的规范调整和协调, 保障长三角区域高等教育一体化发展进程中相关关系主体行为的可预期性、可持续性和追求利益的有序性、长远性。如教育部和省际层面通过完善长三角区域高等教育一体化发展的相关法规、条例、意见、协议等, 设计基于平等地位和谋求共同利益的制度安排, 以此消除阻碍高等教育资源流动共享的壁垒。同时长三角三省一市人大和政府要加强沟通、协调, 避免各省市相关法律制度制定时的相互掣肘, 从而促进长三角高等教育一体化发展的整体进程。
2. 在推进长三角区域高等教育一体化发展的同时, 需要建立相应的监测与评估机制, 以及激励问责机制。
运用科学的方法, 研制长三角区域高等教育一体化发展监测评价指标体系。根据党中央对长三角区域一体化发展的总体战略布局、国务院的相关指导意见、长三角区域教育一体化发展五年战略框架、三年行动计划以及未来长三角高等教育一体化发展面临的新挑战和新需求, 可以从领导管理协作层级水平、高质量的教育资源共享度、人才交流与合作水平、教育协作共享平台建设水平、一体化的人才培养创新度、一体化发展项目推进保障水平等指标维度进行实时监测和评估, 通过统计数据和实地调查获取监测指标数据。及时诊断一体化发展推进中存在的问题、总结一体化进程中的经验, 为下一步发展提出可选择的政策建议。另外, 要建立一套激励和问责机制, 根据监测和评估的结果对相关的责任人和单位进行严格的激励和追责, 对一体化发展项目执行不力的由一体化领导小组给予问责, 开展顺利的给予奖励。
高等教育改革如何促进区域协调发展
——以京津冀、长三角和粤港澳大湾区为例
卓泽林 杨体荣 马早明，摘自《江苏高教》2020年12期
习近平总书记在2020年7月29日召开的全国研究生教育会议上强调,高等教育在培养创新人才、提高创新能力、服务经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有重要作用。高等教育与专业人才供给和科研创新紧密相关,可以对区域经济社会发展产生深远影响。而区域协调发展战略是推进国家治理体系和治理能力现代化实践中的核心战略,相应战略下的高等教育改革实践在满足区域产业结构调整以及新经济发展需求方面承担着重要角色。
为深入理解高等教育改革对区域协调发展的促进作用,我们首先需要明确“区域协调发展”这一概念。区域协调发展是一个内涵丰富的概念,既反映出对当前国家发展的阶段性特征与矛盾的判断,又蕴含着下一阶段发展的改革理念与目标。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,区域协调发展是其中一项重要的战略选择。在发展阶段性特征的研判之上,区域协调发展的内涵可以总结为:尊重客观规律,尤其要关注到区域中的人口流动和经济发展规律;发挥比较优势,把握不同区域在价值创造和生态保护等方面的作用;完善空间治理,分类精准施策,推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局;保障民生底线,区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡。在落实区域协调发展的过程中,需要注意市场主导与政府引导相结合、中央统筹与地方负责相结合、区别对待与公平竞争相结合、继承完善与改革创新相结合、目标导向与问题导向相结合的原则。由此可见,区域协调发展尊重区域差异性,关注到区域内部的资源多样性与问题复杂性,既重视区域内部各领域之间广泛密切的联系,在发展理念和策略上又注意避免武断的“一刀切”。在此基础上,高等教育改革凝结了高等教育强国建设的新思想和新策略。对于实现从简单关联式的区域发展走向深度融合式的协调发展,高等教育肩负着重要的历史使命和关键角色,但高等教育改革如何促进区域协调发展,需要系统反思其中的内涵、挑战与应对策略。
一、高等教育改革促进区域协调发展的内涵
1.高等教育资源创新组合,助力人才驱动型区域发展
新区域发展格局中的高等教育改革,首要贡献在于打破既定的高等教育资源组合与供给方式,实现以人才驱动的区域发展。在我国固有的经济社会发展与高等教育改革中,区域并非是一个受到足够重视的单位。当前的高等教育发展结构是以省为主体,以国家各相关部委直接管辖和地方政府直属的高校为两翼。“省域”是高等教育实践与研究中的常见分析单位。然而在近几年的政府改革中,跨省或直辖市的区域发展计划日益占据重要地位,凸显出国家发展蕴含的新思想、新内容。从提出写好京津“双城记”到成立京津冀协同发展领导小组,再到长三角和粤港澳大湾区(以下简称“大湾区”)的发展战略迅速纳入国家顶层设计,国家改革的核心思想和政策实施都体现出对区域的高度关注,区域逐步成长为新时代中国社会发展版图中的活跃增长极。
为落实以京津冀、长三角和粤港澳大湾区为首的区域发展战略,尤其是创新发展和绿色发展,改革将有助于打破现有的高等教育资源供给模式,协调资源在区域内的高效流动,真正落实人才驱动型发展。尽管在一省或直辖市内,高等教育机构包括部委直属高校、省属高校和地方政府直属高校,以及具有综合特点的少数高校(例如“省部共建”大学),但鉴于部委直属高校数量较少,省属高校和地方政府直属高校存在明显的地理依附性和资源上的路径依赖,以省为主要单位的高等教育供给结构较为稳固。而受基本技术革新、生活方式变化等因素影响,社会发展中各项资源的聚集呈现自发性和主动适应性特征。相应地,经济活动在空间上需重新配置,区域经济战略亦呼唤尺度重构。区域发展中经济及其他维度战略的落实不能只是依赖省域高等教育资源的供给,而更要依托区域内部高等教育资源的协调及其与外部高等教育资源的交换,有效提升区域高等教育资源的多样性和整体活力。京津冀、长三角和大湾区内高等教育资源集中在核心城市或枢纽城市,但未来发展中将出现更多逆向流动,并与外部优质高等教育资源产生更加紧密和多元的互动,核心城市的人才溢出效应将逐步显现。
以京津冀的发展为例,北京与天津的高等教育资源丰富,优势明显,而河北所拥有的高等教育资源与其为经济发展所作的贡献并不相称,河北教育的跨越式发展需要京津两市的精准帮扶。长三角区域内亦存在类似情形,上海、杭州和南京等市的高等教育资源和经费配置明显优于区域内其他城市,但区域发展的规划瞄准了跨界区域和城市乡村等的高水平一体化发展。粤港澳大湾区的发展同样存在“高低不平”的现象,香港的一流高校较多,能够形成更高的国际影响力,但大湾区产业结构中的生态环保型重化产业带、知识密集型产业带和技术密集型产业带分别集中在深圳、惠州、广州、东莞、佛山和中山等市。以区域为立足点的发展策略,其作用在于通过政府政策引领和市场资源吸引,形成高等教育资源在区域内组合和流动的新方式。从新发展格局的核心要素构成来看,高等教育资源组合和流动方式的转变,首先改变了区域人才流动的成效,疏通政策实施通道堵塞口,以输血引流协调发展。
2.高等教育国际化拓展,实现内外联动式区域发展
建立更加有效的区域协调发展新机制离不开高等教育的国际化发展。加快和扩大教育对外开放是新时代中国发展战略的核心板块,其作用之一便是吸收和内化国际优质高等教育资源,同时将国内优质的高等教育资源推向国外,建立起国内国外相关区域对接合作的“双区环流模式”。从历时性分析来看,当前以城市群为核心的区域发展凸显出国际化的重要地位。高等教育的作用在于汇集更多的国际化元素,发挥其在国际交流合作方面的功能,将高等教育的“请进来”和“走出去”有机结合,注入区域发展新动能。一项针对全球78个国家近1500个区域中大学经济影响的研究表明,大学对发展的刺激效应不止局限于所在区域,而是会向周边区域溢出,并对地理上最邻近的区域产生最强的影响。京津冀、长三角和大湾区这三大典型区域在扩大高等教育对外开放进程中所实现的跨越式发展,充分彰显了高等教育与区域社会的互动融合。从共时性分析来看,三大典型区域与中西部内陆型区域相比,国际化为其带来了人才红利,并从国际交流合作中系统性提升了区域发展的竞争力。
就京津冀等三大典型区域的发展而言,当前的难点在于如何溢出区域增长极的积极效应,带动区域内边缘城市的发展,真正落实协调型区域发展。换言之,三大区域内的优质高等教育资源锚定于区域内核心城市,相应的政策资源亦向核心城市倾斜,对边缘城市的积极影响有限,这一结构性困境亟需突破。作为高等教育国际化的主要载体和资源集聚地,京津冀的“双一流”大学和学科高度集中在北京,一流大学建设高校8所,在区域内占比80%,一流学科建设高校25所,在区域内占比83%,“双一流”建设高校33所,区域内占比83%;天津的一流大学建设高校仅为2所,一流学科建设高校3所,“双一流”建设高校5所;河北的同类数据依次为0所、2所、2所。由此可以推断,该区域高等资源分布的梯度差异明显,河北的高等教育资源具有显著的比较劣势。在有限政策资源的框架下,除了雄安新区这样备受关注的政策单元,区域内其余边缘市县难以搭上本阶段区域发展的高速列车。长三角中的上海、南京和杭州,以及大湾区内的香港、澳门、广州和深圳,在开展高等教育国际交流合作方面的优势突出,是师生国际流动的主要枢纽。然而这两个区域内仍有多个城市未能赶上国际化发展的步伐。当前三大区域内高等教育国际化实践的主要形式是区域枢纽城市同国外的点对点式互动,对区域内边缘城市的作用有限。
尽管全球化发展遭受仇外主义、恐怖主义等思想的围追堵截,并在新冠肺炎(COVID-19)疫情的影响下放慢了步伐,但对外开放始终是未来发展的必由之路。高等学校所开展的多种类型的国际化实践,传播的国际化理念,尤其是在促进国际理解中所发挥的关键作用,是区域发展中切实实现内外联动的重要媒介。也就是说,内外联动不仅是经济贸易等显性层面的联动互通,更要以高等教育“润物无声”的隐性功效,推动我国当前重点布局的发展区域与外部的联系。区域协调发展中的高等教育国际化实践,一方面要着手攻克共性问题,例如高质量高层次留学生的引进与培养问题,留学生推动中国社会发展的作用问题,“走出去”的优质高等教育资源如何做好品牌建设和把握话语主动权等问题。这些是国家宏观发展战略之下不同区域需要面对的共性问题。但另一方面还要注意个性或特性问题。区域高等教育的发展不再局限于招收留学生,而是要探索基于知识和创新的经济模式。我们对北京、上海、广州和深圳等区域枢纽城市留学生教育的调研表明,应对城市发展需求和留学生教育的发展水平进行分类,制定个性化发展策略,以深入挖掘留学生对区域发展的推动作用。
3.高等教育社会服务提质增效,强化知识型区域发展
区域发展的一个突出特点在于知识推动,即强调知识在区域社会活动中的动力和载体作用。伴随着区域发展尤其是区域经济发展的转型,从知识经济(knowledge economy)到知识型经济(knowledge-based economy)的转变值得关注,后者更加强调知识在区域发展中的系统性、渗透性作用。区域知识经济的发展,呼唤高等教育社会服务的提质增效。过去,对高等教育社会服务的效能更多停留在边界明确的地理范围内,例如强调大学社会服务职能的威斯康星大学校长查尔斯·范海斯(Charles Van Hise)就主张,州的边界在哪里,大学的边界就在哪里,大学要惠及州内所有家庭。这对于思考当前我国区域发展战略落实中高校的角色仍具有启发意义。伴随着区域发展规划提升至国家战略层面,区域内各省市的联结加强,高校在区域知识型经济中的发展备受关注。从高等教育社会服务职能转型的角度来看,区域协调发展不能只靠传统的人才培养、科学研究和技术转化,而是要在制度尤其是文化界限上进行拓展。高等教育社会服务职能类型与供给方式的多样化和迭代更新,有助于凝聚高校内部的优势力量,通过跨学科和交叉学科平台,精准定位区域发展需求,开展服务区域发展需求的研究。
从现有实践来看,高校对三大典型区域发展的针对性、专门性社会服务略显不足。从京津冀内知名的北京大学和清华大学,到长三角内颇受关注的上海纽约大学,以及大湾区内的香港中文大学和多所全国一流的高等职业院校,区域内不同类型高校的社会服务指向或瞄准全国、对标世界,或扎根所在城市、辐射周边,对区域发展需求的关注度仍然不够,使得“区域”在上述高校的社会服务制度体系中被有意无意地边缘化。因而也没有建设出区域影响力显著的区域大学(regional university)或区域综合型大学(regional comprehensive university)。高校有意识地、专门地开展指向区域的社会服务活动,意味着将高校的知识品性和社会服务性注入区域发展的各个方面,推动高等教育系统与区域发展系统的交错融合。知识型区域发展的要义在于高校创造、转化和传播知识及其衍生品,在区域发展中扮演更为重要的角色,即以高校为载体的知识在区域发展中的主体性得到增强。
高校资源的创新组合、国际化拓展及社会服务的转型升级,指向提升高校对区域协调发展的贡献度,强调在区域发展结构、机制、导向和范围等维度高校能动性的强化与功能作用的多样化。此外,伴随着高校与区域互动的制度化程度逐步上升,挑战将趋于复杂化,进而也将催生新型的互动方式与渠道。
二、高等教育改革促进区域协调发展的挑战
1.新型高层次人才培养面临顽固的制度壁垒
区域发展战略刺激了新产业的出现和旧有产业的转移,相应的人才供给链亟待更新,也需加强与产业链的对接。这里的新型高层次人才指既能够满足区域发展需求的接受过高等专业训练的人才,又能够在区域发展与“一带一路”倡议等耦合时承接国际交流合作的高端人才。京津冀本科毕业生本地就业率为67.4%,低于长三角(88.2%)和广东省(92%),其中在本地就业的外省籍生源中京津冀为49.8%,高于长三角(29.5%),但略低于广东省(50.6%),可见京津冀在人才的保留和吸引上还有较大发展空间。长三角劳动力分布最多的行业依次是制造、建筑、软件与信息技术、教育和零售,在该区域现有的高水平人才中有26.91%具有国际及港澳台大学教育背景、43.39%毕业于国内其他地区的大学、29.71%的人才毕业于长三角地区的大学。大湾区在高层次人才上的总数与江苏、浙江和北京等省市的发展水平亦存在差距,与国际知名的纽约湾区和东京湾区等更是有着较远距离。
对于新型高层次人才的培养而言,制度壁垒集中体现为所需制度的缺位与各级各类制度之间的衔接不畅。具体而言,制度缺位指的是指引新型高层次人才培养工作的有关制度体系尚未建立,处在探索阶段的制度也面临着认受性与实践成效等方面的挑战。高等教育对于区域协调发展的首要也是核心贡献,在于适应性的人才培养实践,这是一种基础性、唯一性的作用模式。但在传统的人才培养政策单元中,区域是一个弱项,由上而下的“国家—省市—学校”的政策实施渠道结构稳固,相应的人才培养规划对于区域的“关照”远远不够。另一方面,现有制度尤其是政策的制定与实施还处在探索阶段,制度本身与区域发展的适应性、高校内部改革与区域制度体系的对接成效,都面临着在新旧制度体系转换过渡阶段“无依无靠”的困境。京津冀、长三角和大湾区都分别制定了教育协同发展的专项计划或是在区域发展规划中有专门论述,但这些计划作为阶段性的探索,需要进一步完善和更新,以更好地反映区域发展的新需求。
从制度本身的建立与发展来说,政府主管部门对有关制度的推动和支持、高校对制度的理解与实践,都面临着主管领导者换届等客观因素带来的挑战,因而也对制度建设的可持续性带来冲击。相应地,不少制度在新领导上任之后被迫“靠边站”。因此,为精准对接高等教育改革与区域的协调发展,需要把握制度体系转型升级中的前瞻性与时效性、持续性与变化性、全面与重点等主要矛盾。
2.高等教育国际化发展面临逆全球化新考验
高等教育领域的开放正面临着百年未有之大考验。高等教育要助力京津冀、长三角和大湾区等新时代发展战略区域成为现代化强国建设的新增长极,开放是必选项,但在走向开放的过程中却面临着逆全球化的全新考验。逆全球化的本质是国际治理制度的危机,是反全球化思潮在国际政治经济层面的反映。近年来高等教育国际化龉龃前行,欧美的仇外主义等思潮会获得更多支持,英国脱欧则为欧洲高等教育国际化的发展带来了更多不确定性。新冠肺炎疫情更是对高等教育国际化的发展格局产生了深刻且复杂的影响,尤其是在学生流动方面。
高等教育的国际化对于区域发展的直接作用可以分为留学人员的交往互动,科学研究的国际合作以及国际交流合作对区域发展所带来的直接经济效益;间接作用则体现在国际化发展对于区域经济发展和文化活力的增强与活化,尤其是通过长时间国际交流合作后将国际元素注入到区域发展的多个方面。这在新型全球化时代尤其是后新冠肺炎疫情时代都遭受重创,高校与区域互动渠道的有限性及“指标至上”的思想也制约了高等教育国际化在区域发展中走深走实。
京津冀、长三角和大湾区三个典型区域的高等教育改革政策能否顶住逆全球化的压力,切实发挥改革政策的效力,是一大考验。这三个区域是我国对外开放的重要支点,也是相关改革政策的资源重点投放区域。三个区域在“双一流”学科建设及大学资源上遥遥领先的优势便是证明。此类外向型改革实践如何接入外部环境,面临着逆全球化的冲击。此外,在院校组织层面,逆全球化的考验前所未有,新冠肺炎疫情令国际人员的流动几近全面停滞,中美关系的紧张状态更左右着多个国家对中国留学人员的态度。上述不同层面的逆全球化考验都是不容忽视的重要问题。
3.高校与区域社会互动关系变革面临多维文化挑战
如果说上述两方面的挑战分别侧重于高校改革与区域发展的内外矛盾,那高校与区域社会互动关系变革中的文化挑战则阐释了高等教育与区域发展之间最为深刻的矛盾。以高等教育改革促进区域协调发展的背后,需要思考高校与区域社会互动的关系问题,即在区域协调发展新格局中高校应如何与区域社会互动。但这一过程也面临着高校与区域文化的异步变革和精准对接问题。换言之,高校与区域的互动超越了器物层面,走向了更为深层的文化领域。
文化挑战抑或文化障碍不仅存在于经济领域,更存在于精神领域,并因这两个领域日益复杂的相互作用而制造出更多的次生挑战。本文关注的三大区域在经济领域各具特色,既在创新科技、国际金融等方面具有共性,又在人口结构、生态环境和区域内部发展差异指数等方面拥有各自的特性。与此同时,三大区域从北至南跨越中国地理版图,具有相异的生活理念与习惯,这些都是精神领域挑战的具体反映。在互联网的影响下,经济领域与精神领域边界模糊化,从而令高等教育所需面对的多维文化挑战具有更强的复杂性和易变性,为高等教育与区域社会的互动施加了更多的挑战。
区域文化是国家新发展理念的具体体现,同时折射出区域内经济发展和社会生活等方面的新变化。此时的文化具有异质性、变化性和关联性等特点。与此同时,高等教育系统内部的文化则具有更强的稳定性(惯性)和同质性。受历史和组织结构等方面因素的影响,高校在面对文化挑战时常表现出抵抗的一面,内部的文化也只能同外部改革发展实现部分融合。此外,在这种情况下我们更应该思考高等教育改革中的文化平衡问题,尤其是在外部社会高速发展的裹挟之下高校文化的基点与构成问题。从京津冀、长三角和大湾区等区域规划的多元目标和具体实践中,我们可以发现市场在资源配置中的决定性作用进一步凸显,但在高校与区域发展的互动中,高等教育市场化的底线遭受挑战,需要叩问高校作为特定公共服务机构的理性应如何传承。
三、高等教育改革促进区域协调发展的对策
1.围绕“两个规律”改革高校人才培养工作
高等教育改革促进区域协调发展新局面的形成,首先需要在高等教育规律和区域发展规律的指导下对高校人才培养工作进行改革。也就是说,在以高等教育激发区域发展活力的过程中,不能只是一味关注区域发展的经济规划和城市规划,只想以高等教育服务于区域发展战略的落实而对高等教育本身的发展不假思索。高等教育发展规律是对确切阶段高等教育的发展特性、主要矛盾和目标使命等方面的判断,在社会发展的转型时期特别需要注意其中的新旧转换。当前,“内涵发展、质量提升、改革攻坚”是我国高等教育发展的阶段性特征,全面提高人才培养能力和建设高等教育强国,是当前的发展目标。另一方面,区域发展规律则凝结了政府和咨询专家等在制定发展规划时的科学认识,以及推动区域协调发展的个人与组织对区域发展的深入解读和探索。
具体来说,当前的高等教育改革要重视“内涵发展、质量提升、改革攻坚”的阶段性特征研判,做好高水平本科教育和研究生教育的具体实践,并在后疫情时期做好线上线下教育并联融合的准备。区域高等教育系统中人才培养工作的改革,不但要关注到区域经济社会发展中产业转型的新形势,更要在人才培养中探索区域合作机制、区域互助机制和区际教育资源补偿机制。但在具体工作中两类规律往往容易出现摩擦,致使资源的消耗甚至是发展的内卷化。这一过程中要注意将国家使命担当和科学研究根本相结合,培养大批德才兼备的高层次人才。建设一流大学以推动区域发展,钱固然不可或缺,但其运行机制更加重要。故应从体制机制上着手,完善区域公共服务供给体系与能力结构,依托区域的比较优势建立起培养德才兼备型高层次人才的各项制度。例如,区域内高层次人才的培养工作可借助疫情期间线上教育的成功经验,探索线上线下“双线混合”的教育模式,实现区域内优质高等教育资源的流动与共享。
2.升级区域高等教育国际化发展的多维保障体系
无论是京津冀、长三角、大湾区,还是海南自由贸易港等新兴城市群,开放的国际化发展是其标准配置。根据当前的发展现状和国际形势来看,全球高等教育国际化发展陷入历史未有之大变局,但历史同时也带来了升级区域高等教育国际化发展的机遇。建设国际化发展的多维保障体系恰逢其时。
具体来说,为将国际人才和教育资源的作用最大化,多维保障体系应首先解决学分转换和文凭互认等基本问题。在高等教育跨国交流合作中,缺乏统一的质量标准是沉疴痼疾。2019年9月,联合国教科文组织大会第40次会议上通过了了联合国第一份《高等教育资格认证全球公约》(Global Convention on the Recognition of Qualifications concerning Higher Education 2019),足见国家发展新趋势中对于高等教育资格互认的重视。但大湾区内高等教育系统缺乏学分转换与学历互认制度,区域内丰富的高等教育资源被搁置。其次,多维保障体系中应设置围绕中外合作办学项目和机构制定的管理办法或指导意见。中外合作办学是新时代中国教育对外开放的重要载体,对于提升中国高等教育国际化发展水平发挥着关键作用,但现有中外合作办学的相关法律法规亟待更新,现行的中外合作办学条例及其实施办法对各类合作项目和机构的运作及治理缺少及时性的反映,尤其是缺乏将引进国内的中国合作办学项目和机构融入本土高等教育系统的制度,致使相关项目和机构对区域发展的贡献略显不足。针对京津冀、长三角和大湾区这三个中外合作办学比较优势明显的区域,更应开发相关的制度体系,促进该类型的高等教育实践融入上述区域。最后,多维保障体系应为国际高等教育资源的本土化制定相应的制度体系,可包括国际留学生办理签证、居住证等多个方面的内容。当前,区域发展中的高等教育流动更多还是处在“请进来”的阶段,能够“走出去”的优质高等教育资源较少,因此更应做好国际资源落地所需的制度建设,以内涵式发展积蓄力量,系统提升区域协调发展的水平。
需要注意的是,此处所讲的多维保障体系是与区域内教育资源流动与质量保障体系紧密对接的,否则将再次陷入“两张皮”的困境。例如在京津冀,三地之间高校课程的共享与学分课程的互认,应同国际发展中的保障体系相互结合,打通其连结的渠道。新冠肺炎疫情之下京津冀区域内大学与世界一流大学合作为未能出国的留学生提供教育的倡议,就充分说明类似的体系对接已具备一定的基础,可在未来发展中进一步深挖。
3.围绕区域发展需要调整高校与社会互动的权责
针对经济社会转型中高校外部关系的研究表明,高校与社会的关系发生了深刻变化,高等教育外部关系的基本规律实现了从被动适应向主动适应的转变,并处在超出适应的阶段。京津冀、长三角和大湾区三个区域内高校在与外部社会互动时具有主动适应的特点,但三个区域情况各异,核心城市的建设目标与定位不同。例如北京的建设目标是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心,天津的目标则是要成为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区;长三角建设中要求发挥上海的龙头带动作用,苏浙皖各显所长;相比之下,大湾区建设还需建设成为“一带一路”重要支撑、内地与港澳深度合作的示范区域。而在这些交错联系的建设目标中,权责的划分是重点亦是难点。高校与社会的互动中,该做什么、不该做什么、做到何种程度,这些是政府不可能一一规划的。因此就需要在“放”与“管”之间寻求动态平衡。
区域需求是明确高校与社会互动权责的支点。具体的互动无疑应以新时代中国特色社会主义发展理念为指引,以国家发展需求为引领,但具体实践中的权责划分应设置一个着力点。围绕区域发展需求,明确高校与社会互动的边界,可以使高校发展目标与区域发展需求深度契合,促进高校与区域形成合力;也可以令高校所开展的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和国际交流实践能够在区域内形成良好的辐射效应;还可以为边界模糊不清的领域提供标尺,衡量高校各项活动的合法性与效应,进而推动高校改革与区域协调发展良性局面的形成。
四、结语
随着区域协调发展战略在国家发展中的重要性及积极效应不断提升与彰显,加之中西部国家级新区和海南自由贸易港等新兴城市群逐步崛起,高等教育与区域协调发展的互动日趋表现为一个具有必要性和巨大潜力的领域,肩负着应对国际形势变化压力和及时呼应国家科技创新发展重大战略需求的历史使命。在新一轮的全国学科调整中,交叉学科成为第14个学科门类和集成电路设为一级学科,便充分体现出对国际形势变化和内部科技创新战略的回应。京津冀、长三角和大湾区三大区域覆盖我国东部海岸线主要地域,一方面要利用好丰富的高等教育资源以建设充满生机与活力的城市群;另一方面还应在三大区域与新兴城市群间开发联动机制,进而实现连点成极、辐射带动的作用。
京津冀、长三角和大湾区三大区域内高等教育资源丰富,社会发展需求多样,但当前的高等教育改革还处在促进区域协调发展的探索阶段,助力区域协调发展的完善机制尚未建立,区域之间的合作互助和利益补偿未能实现,成熟的区域高等教育生态系统尚未形成。区域视域下的高等教育改革具有多样深刻的内涵,其主要使命在于解决社会发展转型时期的阶段性矛盾,推动区域的协调发展。从建立区域内部城市间的联系,形成互补互助发展的城市群,高等教育具有多种角色,既能够为区域发展提供人才支撑,又可通过知识创新和社会服务,引领创新区域建设,落实国家关于高层次人才培养体系改革和科技创新能力提升的重大战略。
孕育“中国新大学”：粤港澳大湾区国际高等教育示范区的实践路向
王志强，摘自《国家教育行政学院学报》2020年12期
2019年，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“支持大湾区建设国际教育示范区”这一战略目标，推动粤港澳大湾区国际高等教育示范区建设是实现这一前瞻布局的主要内容和动力牵引，也是促进体制机制创新、重塑高等教育形态以支持中国高等教育体系进入世界前列的先行探索。21世纪以来，在第四次科技革命和全球化浪潮等多重力量的共同推动下，世界范围内新的大学形态和秩序体系正在孕育调整，构建适应乃至引领世界高等教育发展的“中国新大学”既应是大湾区国际高等教育示范区的重要使命担当，也为其未来变革提供了新视野、新角色和新路径。
一、“中国新大学”的孕育背景与内涵解析
从历时性扫描看，世界高等教育中心转移这一时空现象是随着大学发展理念、承担使命和组织形态等的系统创新孕育出新大学而逐渐生发的。当今世界，包括高等教育体系在内的国际政治经济秩序正因百年未有之大变局中新旧势力的起伏而加速调整重构。进入新时代，我国高等教育变革的外部规制性要素发生新变化，习近平总书记提出“扎实办好中国特色社会主义高校”的重大命题，宏观经济社会发展处于“两个一百年”的历史交汇期，这些既为高等教育的行稳致远提供坚实基础又对具有支撑作用的“中国新大学”建设提出新要求。同时，我国高等教育内部的规模与质量等核心要素跃入新阶段，高等教育毛入学率从2010年的26.5%提升到2019年的51.6%，进入高等教育普及化的历史新方位；高等教育领域综合改革深入推进，发展任务从“推动内涵式发展”向“实现内涵式发展”全面有效转换。世界格局之变与中国全域之治为“中国新大学”的蓄势而发提供了理念指引、内在动力与条件支持。
从学术史梳理看，“新大学”的内涵随着历史动态演进而不断丰富发展。早期，“新大学”特指19世纪英国创建的以新主体、新学科、新职能为形态标识的区分于牛津、剑桥等传统大学的城市学院。总体来看，我国学术界针对高等教育改革发展领域的新变化先后提出了“新大学”“新兴大学”“新型大学”三个概念，虽然其在文本寓意上确存差异，但在实际的教育研究中均指代新情况及新变化，这里统一概述为“新大学”。我国“新大学”的提法最早始于20世纪90年代，有学者鉴于改革开放以来高等教育办学中的实践动向，提出“新兴大学”一词，认为所谓“新”指这批大学是在新的历史时期由地方或民间创办起来的，在办学方针、培养目标、经费筹措、专业设置与调整、招生与分配等方面都突破了传统大学的框架。这一时期，有学者以广东中心城市办大学现象为研究主题来论述“新大学运动”，还有学者将这种地方创新性举措称之为“中国新大学运动”。当前关于“新大学”的概念论述较为明显地割裂为以下两个维度。一是针对研究型大学，如有学者提出“从国家战略角度构建中国新大学”；还有学者将“新大学”界定为“建立时间较短，通过采用不同于传统大学的办学体制和知识生产方式，获得全球卓越声誉，并表现出持续发展潜力的大学”。二是特指应用型本科院校，有学者提出“中国新大学”是指从1998年至今在我国高等教育大众化阶段设置的以本科教育为主、面向区域经济社会、以学科为依托、以应用型专业教育为基础、以社会人才需求为导向、培养高层次应用型人才的新型院校。相较之下，自2010年起，随着我国应用型本科院校建设政策的完善和实践的深入，第二种论述在学术研究中得到更为广泛的行动支持。针对大湾区及其他区域在事实层面或未来变革中已经萌发或可能出现的新变化，本文探讨的“新大学”是指通过体制机制、组织形态等的系统变革而塑造的具有新理念、新使命、新形态、新前景的大学，既涵纳通过改造升级而面向世界与未来的传统大学，也包括按照创新设计而构塑的新建院校；既囊括立足国际高端合作办学和依托大型科研装置而孵化的研究型大学，也包括立足区域及行业企业而设置的应用型本科院校。
从内涵逻辑看，未来的“中国新大学”（以下简称“新大学”）至少具有四个方面的典型特征。一是立德树人且融合共治。新大学以立德树人为根本任务，在教育教学评价改革方面充分体现立德树人这一主线，可以为中国共产党领导下的社会主义国家建设提供高水平人才支持。同时新大学建设坚持国家或区域“所有、所需、所向”，突破原有大学单一主体的运行框架，具有鲜明的创新创业意识和能力，在运行机制上表现出高校、政府、行业、企业、科研院所等高度融合和共同治理的特征。二是高起点有影响力。我国经济社会发展的现实水平和未来动能对高等教育在世界体系中的总体方位提出新期盼，同时随着高等教育发展阶段的递升，创新、优质、特色发展成为新时代高等教育改革的主要任务，这些决定了新大学是摆脱传统思维桎梏，以新体制、新机制、高起点建设的在本层次、本领域具有区域、国家甚至国际影响力及辐射力的大学。三是面向未来有引领作用。当前世界产业结构调整明显加快，第四次科技革命深入推进，我国社会主要矛盾发生变化，经济社会阶段目标正在转换，这要求新大学是具有前瞻视野且与产业调整趋势相适应、与科技发展内在需求相一致、与新时代新战略相协调、引领国家及地区未来经济社会全域发展的大学。四是走向国际有示范性。加快教育领域对外开放、建设国际化大学是我国改革开放再出发战略的重要组成部分，因此新大学是以国际化进行系统涵养的，将国际化制度、理念、目标、学生、教师、课程、合作办学等有效贯穿于改革发展中，旨在为中国高等教育国际化提供可复制、可推广的样板和范式的大学。
二、大湾区国际高等教育示范区孕育“中国新大学”的支持条件
新大学的孕育既置身于世界发展的宏大格局中，也遵循着自身内外部发展的客观要求与现实基础；既受政治、经济、人口、科技、文化等共时性要素的现实性规制，也受其未来性牵引。从基础条件看，大湾区战略规划明确、创新意识强烈、产业资源丰富、教育体系发达，在国际高等教育示范区这一目标牵引下成为我国最有可能孕育新大学的区域之一。
1．新战略新规划新定位为新大学孕育提供坚实保障
进入新时代，习近平总书记明确粤港澳大湾区“打造国际一流湾区和世界级城市群”的战略定位，要求广东省在构建推动经济高质量发展体制机制、建设现代化经济体系、形成全面开放新格局、营造共建共治共享社会治理格局上应走在全国前列，当好“向世界展示我国改革开放成就的重要窗口”以及“国际社会观察我国改革开放的重要窗口”，这些战略定位和要求决定了大湾区必须在改革开放新格局中充分发挥排头兵、先行地和实验区作用并合力构筑大湾区新大学孕育的时代背景。2019年，中共中央、国务院先后出台《粤港澳大湾区发展规划纲要》《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，提出在大湾区建设“充满活力的世界级城市群”“具有全球影响力的国际科技创新中心”“具有国际竞争力的现代产业体系”“教育和人才高地”等一系列战略目标，要求深圳“建设中国特色社会主义先行示范区”“创建社会主义现代化强国的城市范例”，在教育发展上“支持深圳在教育体制改革方面先行先试”“充分落实高等学校办学自主权，加快创建一流大学和一流学科”。这一系列新战略新规划新定位有利于在大湾区国际高等教育示范区建设进程中充分发挥社会主义制度优势进行快速应变和前瞻布局，加快高等教育体制机制改革，面向国际和未来谋设新型高等教育机构。
2．政府需求与雄厚资源为新大学孕育提供多样土壤
现代大学与地区经济社会互动共促关系已经相当明晰和牢固，这是地方政府普遍将发展高等教育摆在优先事项的动力来源，同时大湾区高等教育资源丰富但分布极不均衡的态势也促使部分地方政府在兴办大学上不遗余力。目前一系列创新性举措值得学术溯源，包括深圳市共引进境内外24所著名大学建立深圳校区、研究院，广州以新体制新机制建设香港科技大学（广州）、华南理工大学广州国际校区、广州交通大学等，东莞市、中山市将各投入百亿元分别建设大湾区大学、中山科技大学等。在政府需求之外，大湾区雄厚的科技和产业资源也为多主体协同、多领域交叉孵化新大学提供了可能。目前大湾区拥有中国散裂中子源、大亚湾中微子实验站、强流重离子加速器等一大批国家重大科学装置，成为仅次于北京的全国大科学装置布局最多的省级行政单位。大湾区产业资源丰富，2020年有21家企业进入世界500强，其中深圳8家、香港7家、广州3家、佛山2家、珠海1家。这些高端创新型企业发展动能强劲且教育需求旺盛，普遍建立了产教深度融合和高层次人才集聚的企业大学和新型研发机构，包括华为大学、美的学院、碧桂园机器人谷等，这为未来建设以护航新一代信息技术、先进制造业和现代服务业为目标的新大学提供了基础。
3．高等教育改革创新史为新大学孕育提供发展基因
大湾区作为我国改革开放的重要枢纽和前沿阵地，在高等教育领域的创新引领作用也非常突出。长期以来，香港和澳门凭借背靠祖国内地和中西文化交汇的优势，创造了具有世界影响力的高等教育体系，尤其是香港科技大学、澳门科技大学等的跨越式发展为新建大学快速入列世界知名大学提供了范例。广东改革开放以来的高等教育伴随着体制机制与办学形式的不断创新而丰富发展，20世纪80年代至90年代通过高等教育管理权、举办权、办学权的调整与优化，以中心城市办大学为主要形式，形成具有创新性的地方高等教育发展模式。21世纪初开始建设的“广州大学城”也是促进高等教育集群化、大众化发展的重要典范。21世纪以来在高等教育办学形式方面持续创新，目前已具有北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院、广东以色列理工学院、香港中文大学（深圳）、深圳北理莫斯科大学、香港科技大学（广州）等5所具有独立法人资格的办学机构，占全国的50%。2010年以来，广东率先启动高水平大学及高水平理工科大学、高水平学科建设，为国家“双一流”建设提供实践经验；以新体制新机制高起点建设具有引领和示范效应的南方科技大学、华南理工大学广州国际校区等；推动省市共建，持续激发深圳、佛山、东莞、江门、茂名等地方政府的办学积极性，在地市层面汇聚起数百亿高等教育发展资金；积极布局发展以产教融合及校企合作为核心的产业学院在全国“新工科”建设中具有示范效应。大湾区高等教育改革发展历史文化基因和现阶段创新理念及实践将有助于在国际高等教育示范区牵引下快速孕育新大学并镶嵌中国特色。
4．高水平大学资源富集为新大学孕育提供广阔平台
大湾区教育资源丰富、类型多样，与京津冀、长三角一起构成引领我国高等教育改革发展的“三驾马车”，这一区域不仅拥有一批世界一流大学，而且还有大批较高办学水平的应用型本科院校和高等职业院校，基本形成港澳一流研究型大学聚集和广东现代职业教育体系领先的发展态势。在综合世界各知名大学排行榜形成的第三方指数研究中，大湾区共有2所大学进入前100名，6所大学进入前200名，10所大学进入前500名，18所大学进入前1000名，高等教育综合竞争力在世界四大知名湾区中位列第2，虽与纽约湾区有较大差距，但已小幅领先东京和旧金山湾区。同时高水平合作办学机构众多，在本地高校以外还聚拢着大批国内外知名高校、科研机构，国外的加州大学伯克利分校、佐治亚理工学院、以色列理工学院、莫斯科大学等一批世界一流大学及国内的中国科学院大学、清华大学、北京大学等约20所“双一流”大学在大湾区设有分校、研究生院或研究院。高水平大学尤其是国际一流大学资源集聚为多理念揉融、多高校协同、多学科交叉及多领域合作提供了交汇平台，是大湾区国际高等教育示范区建设进程中孕育新大学的重要前置条件。
三、大湾区国际高等教育示范区孕育“中国新大学”的现实困境
目前，为适应并引领新一轮科技革命及产业结构调整，世界发达国家正在积极布局新形态大学。中国高等教育正在沿着面向2035年的宏伟蓝图向世界前列迈进，必须推动理念创新、组织创新、模式创新，筹谋新大学以实现在未来世界体系中的屹立与引领。目前，在大湾区国际高等教育示范区建设进程中以创设新大学为重要内容和抓手，既有国家层面的共性问题，也有区域层面的个性障碍。
1．内部文化价值的神离损耗着行动合力
新大学建设有赖于粤港澳三地内部制度、理念、人才、信息、资源等各种创新要素的充分流通与交融。从现状看，一方面，部分香港高校教师、学生长期受西方势力或文化影响，对内地的发展成就与未来潜力还不够了解，粤港澳三地尤其是香港与内地高校发展的理念、制度、价值等还存在冲突，大湾区国际高等教育示范区建设的政策体系还不够完善，建设重点还不够明晰；粤港澳三地制度互补优势还未激发出来，交流合作新机制需要探索构建，在一定程度上影响着三地共同打造新大学的力度和进度。另一方面，目前大湾区内部利益共同体正在加快凝聚但基础尚不扎实，主要原因在于三地虽然高水平的高校数量较多但分布不均衡，广东与港澳高等教育尤其是香港发展水平有不小差距，在创新型人才培养上，广东在校研究生占高等教育全日制在校生的6.09%，不仅低于香港的10.08%、澳门的25.52%，而且低于全国平均水平（8.80%),1这不仅说明了国家在大湾区内地布局的一流大学数量较少，而且潜在提醒着在聚拢高层次人才、产出高层次成果方面后继乏力。这些差距导致大湾区基于知识、文化等要素平等交流的利益共同体还需优化，也在一定程度上影响着以中华优秀传统文化为基础的价值整塑和城市繁荣稳定。
2．治理现代化升级滞慢压抑着顶层引领
从“管理”走向“治理”，为中国高等教育变革提供了巨大的制度创新空间。治理现代化的本质是通过尊重规律、挖掘传统、放眼国际、面向未来来实现制度规范体系不断科学健全、决策权力分配不断优化、行动主体力量素质不断提升的过程，是新大学产生和持续发展的关键要素。在现实层面上，省级政府因地制宜统筹高等教育发展的权力还比较有限，导致区域高等教育发展水平和各类创新要素及时有效协同能力等均有待提升。最为紧迫的是，虽然我国在政策、目标及重点上先后确立了“优先发展教育事业”“中国特色世界一流大学”“破五唯”等战略性路径，但是高等教育仍较为严重地依附西方尤其是英语世界的标准体系和发展逻辑，高等教育的资源分配还盲目追求着西方大学学术排名和推进模式，国际高等教育示范区内新大学孕育而生的评价体系亟待深化完善。同时在院校内部治理体系上还存在着封闭性，政府、行业、企业、科研设施等外界要素以及教师、学生等内部要素共同参与治理的广度和深度还有待拓延，基层单位的创新创业活力有待进一步激发。
3．高校设置的范式传统制约着中层革新
新大学产生的机理在于突破传统大学设置的范式和路径，在复杂性系统的交互作用与要素调整重组中产生新功能、新形态。有学者认为未来大学是与世界保持联系并扎根社会的具有鲜明开放性的“生态大学”。大湾区的科技、产业等创新性国际化要素丰富且产教融合需求旺盛，但目前国家在国际高等教育示范区建设方面尚没有给予其充分的相关优惠政策支持和试点探索。长期以来，我国在高校创设上遵照以满足规模扩张需求为主要目标的单一性、大而全的大众化高校模式设置，高校办学主体以政府或个人为主，科技、产业和资金等相关资源优势有待进一步激发与集聚。办学过程中政府、高校、社会、产业、科研院所等办学主体之间依然相对泾渭分明，尚未形成“你中有我、我中有你”的互动共促格局，这些都直接制约着以复杂性、开放性及不平衡性为基础的高等教育系统自我组织和革新，也是大湾区国际高等教育示范区建设中大学系统创新的共性制约。
4．学科建设的路径依赖影响着基层转型
新大学的产生和建设依赖于学科这一核心及基层性组织的优化升级。在高等教育与社会诸要素的共时性秩序中，以知识创造与传播为动因而产生的学科更新落后于以经济利益为动因而催发的产业交叉迭代速度成为工业革命以来的常态性存在。同时以学科建设为基础而形成的学术共同体在恪守传统利益格局中形成的思维惯性及路径依赖深层次影响着新大学的孕育形成，这既制约着传统大学向新型大学的转变，也影响着新建大学的前瞻与创新。正如有关学者所探讨的那样，“使大学变强的东西削弱了大学”，学科以一种特殊的方式走向僵化……学科的一个重要功能就是保护已经确立的探究界限，即使在这些界限变得陈旧时，他们仍然继续保护它们。大湾区内虽然产业、科技等资源丰富，但是各高校学科发展理念、定位及组织形式等与国际教育示范区的建设要求还有差距，粤港澳三地高校及院系学科之间的壁垒依旧界限分明，与外在经济社会互动共促的新型关系还未有效形成，这些影响着具有引领未来知识和科技创新作用的新兴及交叉学科的产生。同时大湾区内产教、科教融合的内在资源优势还未充分体现，新工科、新文科、新农科、新医科等建设的示范引领作用亟需凸显，学科发展尤其是大湾区内地高校学科水平缺乏国际竞争力，这些封闭性和滞后性因素都在深层次上影响着大湾区建设立足区域、面向未来且有国际影响力的新大学。
5．外联水平和形态落后弱化着特质积沉
“国际教育示范区”的功能定位和关键标识要求持续汇融外部元素以充盈新大学国际化特征，这涉及办学理念、目标、形式和支持体系等国际化全域要素的优化升级，同时未来数字科技必将重塑大学本体及交流互动形态，由信息化引致的从实体大学到虚拟大学的转变将突破传统国际合作中空间场域和时间确定的限制从而创生未来教育国际化新方向和新手段。从现实来看，大湾区国际高等教育示范区建设正在立柱架梁并有序铺开，但粤港澳三地在国际化要素培育方面的分工协作还未定型；国际化要素发展还不充分，在最新外籍人才眼中最具吸引力的中国城市调查中仅深圳进入前10名，大湾区内地留学生数量少，比重不足1%；合作形式不够灵活，合作办学上固化采用“学校+学校”模式，“政府+”“科研机构+”“大型企业+”等形式未有效开展；以信息化护航的教育国际化有待充分重视并加快试点建设；由于优质资源有限而导致大湾区内地高等教育国际化尚处于资源引育阶段，带动力、影响力和辐射力亟需提升。
四、大湾区国际高等教育示范区孕育“中国新大学”的未来进路
国际趋势、中国需求及大湾区实际为在国际高等教育示范区建设进程中孕育新大学提出紧迫需求并提供现实基础，未来需要厘清发展方位并实现办学资源条件的有效整合，站在世界全局性连锁性变革的角度明确发展方向，瞄准现实制约要素并精准施策以尽快催化孕育形神兼具的新大学。
1．实现从“利益共同体”到“文化共同体”的有序递进
加快推进大湾区高等教育利益共同体建设进而形成创新要素错综交织、价值追求高度凝聚和理想信念协调一致的文化共同体不仅对促进新大学建设具有重要意义，而且将有助于维护区域稳定繁荣，助推港澳尽快融入国家发展大局。实现从“利益共同体”到“文化共同体”的升华需要经过可同步、非线性、有主次的三个阶段。首先是持续支持三地高校开展合作，制订专门的大湾区合作办学政策体系，重点以更积极灵活的政策实现粤港澳合作办学与中外合作办学的有效区分，充分利用珠三角空间和产业优势，带动大湾区高校合作建设具有创新性、引领性的办学机构和项目，建设基础牢固的利益共同体。其次是补齐大湾区内地发展短板，着力扩大创新型人才培养规模，在国家新一轮“双一流”建设中向大湾区内地高校倾斜，借鉴港澳高等教育经验，在国家监测质量的前提下赋予大湾区内地省级政府或重点高校研究生招收资格审批权，退而求其次的是在研究生招生规模上统筹考虑大湾区建设需求，在发展中提升大湾区内地高等教育综合实力以彰显社会主义制度优势，在平等交流中逐渐促进大湾区高等教育由“利益共同体”向“文化共同体”过渡。再次是筑牢文化共同体建设的根基，促进大湾区大中小幼教育协同发展，重点是建设三地高校共同参与且面向未来的新型教师教育学院，以教师互通带动课程与学生的交流互动，以教师为根本提升中华文化的传播力及凝聚力。
2．推进从“传统性管理”到“现代化治理”的系统变革
粤港澳三地高等教育政策及决策体系各具特点和优势，是通过互学互鉴互融而构建中国特色世界一流高等教育治理体系的理想实验田。首先，在宏观管理体制上，通过放权赋能激发基层首创精神，重点在新型办学机构审批、创新型人才招生和培养、国际化高层次人才引进与管理、国际留学生培养以及大学内部治理等方面通过逐层梳理、建立试点、渐进放开等方式激发各级组织的创业活力。探索粤港澳三地高校人员尤其是校长的互访互学以及互相挂职锻炼机制，面向国际招揽管理和教学人才，实现中国特色和世界经验的有效对接。其次，围绕制约管理体制机制关键性问题持续发力，当前最为紧迫的是构建引领大湾区新大学产生和传统大学转型的评价体系，以破除“五唯”为导向在大湾区先行先试加快改革现行的学校评价和教师评价机制，将评价重点转移到对国家和区域人才培养、科技进步、产业发展等的贡献力和影响力方面，以评价体系改革为产教高度融合、科教互动相长的新大学孕育蓄势聚能。最后，着力构建高校共建共治共享新格局，以评价和绩效分配为核心激发基层教学和科研单位发展活力，促进利益相关者参与高校建设和管理，推进政府、社会和产业等力量的深度参与从而为共同体建设集聚资源，同时进一步提升国际高等教育先进治理经验和要素的融入程度，促进国际力量的大规模有效介入。
3．助力从“单一性办学”到“多主体交融”的有效转换
高等教育的“许多方面都是以满足各自所属的历史时期的不同程度的需要来获得各自的合法地位的”。从国际趋势看，世界范围内在科技、产业等核心要素推动下的以多主体、跨学科、重协同为主要特征的创新、创业型大学正在加速崛起及布局，带动并引领人工智能、生物医药等新兴科技和产业走向深入。促进大湾区各类具有创新性的多元要素充分参与办学是新大学产生的关键，在新建大学上需要以开放包容的心态和前瞻性制度设计为各类要素的介入或整合留足空间，使大学建设可以根据内在需要在政府、高校、社会、产业、科研院所、科学装置等办学主体上进行排列组合，以创新办学主体激发各类要素的参与积极性和资源汇聚力。同时坚持立新改旧，加快对大湾区传统大学办学模式的系统性改造，通过积极引进产业、科技等主体参与办学打破传统的创新要素之间的壁垒，实现产教融合从传统的“学校+”向“产业+学校”“科技+学校”新型模式转向，促进人才、知识、技术与就业市场、产业布局、创新需要等紧密连接，加快从封闭的知识生产框架向开放的市场需求逻辑转型。
4．加快从“过去式学科”到“未来型组织”的持续转型
在国际高等教育示范区建设新大学必须聚焦学科这一核心组织的深层次变革，注重运用新理念、新技术、新产业对学科进行成建制系统性优化。加快建设以服务重大科技创新和支柱产业为旨归、以前瞻性学科为支持的“小而精”的高起点大学，重点突破土地面积、学科数量、学生规模等传统高校设置限制，面向大湾区未来科技和产业布局，依托大型科研装置和企业集团建设新一代信息技术学院、机器人学院、新材料学院、生物医药学院、先进制造技术学院等小型学院，在某一学科领域实现精耕细作，同时这种轻型架构也便于及时调舵转向以持续与发展需求相配适。在传统学科的优化升级上，基于科技协同与产业交叉发展的新趋势对传统学院进行合并重组与方向调整，构建面向未来新兴学科发展的互动交叉且营养多元的新型复杂生态系统，焕发传统学科新活力，推动学科建设从松散式的科学原理探索研究，转化为面向未来产业愿景、多领域协同攻关的突破创新态势。
5．完成从“单向性引进”到“双向性合作”的格局塑造
推进国内外两种教育资源有效对接，构建“输入”“输出”协调并进的交流新格局。在国家层面加强粤港澳三地统筹，充分发挥港澳海外联系广泛和内地发展空间广阔的各自优势，携手建设面向世界的以国际要素集聚为核心特征的新大学。重视国际化核心要素的培育，无论是国际化学生的培养还是国际性科研的协同都需建设一支高素质国际化的教师队伍，应着力采用降低安家费税率、完善购房补贴、人才绿卡、子女入学、配偶就业等措施打造高层次人才集聚强磁场和新高地，尤其是建立一批诺贝尔奖、菲尔茨奖、图灵奖等科学家实验室、工作站，发挥高端人才的引领和示范效应。创新合作办学形式，鼓励大湾区政府、科研机构、产业集团面向全球开展合作办学，支持粤港澳三地高校合作开展境外办学试点并有效防范风险。加快谋设在全球具有引领作用的以信息化带动的国际交流合作机构，试点建设以信息化为基础的世界一流大学虚拟国际化园区，合作开展在线课程教学、科学研究和技术转化，构建线上线下一体化发展的国际化新范式。
九所高水平应用型高校携手对接长三角一体化新格局
周洪，央广网（2020-08-28）
由长三角G60科创走廊联席会议办公室指导，上海工程技术大学牵头并联合浙江师范大学、苏州科技大学、安徽工程大学、嘉兴学院、湖州师范学院、合肥学院、浙大城市学院、宣城职业技术学院等8所G60沿线高校，发起成立的“长三角G60科创走廊高水平应用型高校协同创新联盟”正式亮相，并发布G60九所高校共同宣言。联盟积极响应并深入贯彻落实习近平总书记扎实推进长三角一体化发展座谈会重要讲话精神，以服务长三角一体化高质量发展为己任，围绕G60科创走廊科技和产业创新，打造产教命运共同体，为长三角一体化国家战略提供技术、人才支撑。
9所高校联盟立足长三角一体化发展大局，紧紧围绕G60科创走廊“一廊一核九城”的总体布局，以建立政府、高校和行业企业组成“产教命运共同体”为导向，推动打造高校与产业和城市一体化发展的先行先试走廊。构建产教深度融合的应用型高等教育体系，推进联盟高校和行业企业联盟的联结，完善需求导向的人才培养模式，畅通人才供需渠道，产生大学集群与产业集群协同创新发展的融合效应，形成联盟高校与地方、产业发展同频共振的新格局。
G60科创走廊是落实长三角一体化国家战略和上海建设科创中心的重要载体，上海市松江区作为长三角G60科创走廊联席会议执行主席单位，区委副书记、区长李谦心目中的联盟是这样的：九所高校围绕打造“产教命运共同体”的目标，加强地校合作，在教育、科技、文化、创新等各方面多层次实现强强融合、优势互补、共赢发展。他期待联盟能够根据社会、企业的人才需求，定制化、精准化培养应用型创新人才，积极探索联合攻关、利益共享、知识产权运营的有效机制与模式，全方位服务G60科创走廊产业发展。
面向当前和未来产业发展急需，九校联盟聚焦集成电路、生物医药、人工智能等重点领域和关键环节，加强与新型研发机构、科技企业孵化育成体系协同发展，发挥创新策源功能，支持中小微科技型企业的创新发展。聚合联盟高校科研力量，面向世界科技前沿，共同研究国际行业产业标准，以标准促进产业高质量发展，以需求引领产业技术创新，营造有利于自主创新能力的创新生态，以更大力度服务“卡脖子”领域联合攻关，推动高水平科研成果转化为支撑高质量发展的新动能。
据上海工程技术大学副校长夏春明介绍，九校协同创新联盟是高水平应用型高校主动服务长三角一体化国家战略的重要举措，是全面支撑G60科创走廊建设、凝聚创新发展合力的生动实践，也是地方高校对“教育报国”初心使命的努力践行。
联盟成员高校本着“对接产业，协同创新、共育共建”的原则，建设一个价值共识、资源共享、联合创新、互惠共赢的平台，深入探索新型应用型高校联盟协同发展模式，打造长三角优质的应用型高等教育集群。九校将打破体制机制壁垒，推动校际资源共享，促进教育要素在联盟中的流动，构建应用型教育共同体。加强学分互认、教师互聘、学生互派、课程互选，建立利益共生、情感共鸣、价值共识、责任共担、发展共赢的发展新机制。优化学科专业布局，加快建设和发展新工科，探索跨学校、跨院系、跨学科、跨专业的人才培养模式。创新产教融合、科教结合、产学合作机制，推动联盟高校与地方、行业企业共建共管共享一批高水平协同育人、协同创新及科技成果转化平台。
