摘要：高等教育治理体系现代化既是国家治理体系的重要组成部分，也是社会综合治理体系现代化建设的基石。当前，我国高等教育改革与发展面临着一些瓶颈问题，治理体系现代化是破解发展难题的重要抓手。高等教育治理体系现代化建设必须深入总结国内外高等教育治理的经验教训，以推进社会、教育与人的现代化为目标，进一步厘清治理理念、思路与路径，提高高等教育治理能力，构建中国特色现代高等教育治理体制机制。
关键词：高等教育;治理;现代化;战略;
党的十九届四中全会做出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。高等教育治理体系与治理能力现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。走进新时代，我国高等教育发展面临着新使命、新挑战、新难题，建立和完善现代高等教育治理体系是进一步提升高等教育效益，为经济社会发展筑基培根的必由之路。
一、意义与难题：构建现代高等教育治理体系势在必行
（一）高等教育治理体系现代化的社会与教育价值
国家治理是渗入社会、调节社会关系、提取社会资源和以特定方式配置或运用资源的一个综合性能力[1]。国家治理体系与治理能力现代化是系统性、整体性的复杂工程。它是一个协调的过程，同时涉及公共和私人的部门，并且是持续的互动[2]。与政治、经济、社会、科技、文化、军事、外交等各项事业治理体系与治理能力现代化一样，教育治理体系与治理能力现代化是国家整体事业治理现代化的重要组成部分。
在国家综合治理体系中，教育治理体系涉及面最广、关注度最高。可以说，现代教育是国家治理体系建设大厦的“基石”，是社会现代化巨轮能否顺利航行的“压舱石”，教育在社会的持续发展中起着重要作用[3]，是促进可持续发展和提高人们解决环境与发展问题的能力的关键[4]。从高等教育系统看，现代高等教育对国家治理体系与治理能力现代化的重要作用尤为明显地体现为提供三个支撑：提供支撑现代社会治理的高素质现代人才，提供支撑现代社会治理的高水平科学技术，提供支撑现代社会治理的先进理论与方法。
教育治理体系是一个复杂系统，其中各级各类教育治理各有特点。因构成特定环境的各种影响因素、组成因素、作用因素的不同排序而达到临界状态，形成了一个个动态的、全系统的可持续的变化，同时又因为多样性和多元素之间的联系形成各自的特点[5]。高等教育现代化是教育现代化的最高层次反映，具有鲜明的时代特征和社会要求。现代高等教育肩负双重任务：以现代科技与文明推动现代社会发展；以现代理念、制度、方法培养现代人。
高等教育治理体系现代化既是高等教育现代化的基本内容，也是高等教育现代化的重要保障。随着时代的发展，传统高等教育治理体系已经难以满足当代高等教育发展的需要。这种不适应性尤其明显地表现在两个方面：一方面，现代社会治理理念的变革要求现代高等教育适应经济社会发展趋势，推动现代社会治理体系建设；另一方面，高等教育现代化不仅引发了科学研究、人才培养、社会服务、文化创新、国际化等大学使命与任务的变革，也促进了教育内容、方法、平台的革新，建立现代高等教育治理体系是高等教育现代化的必然要求。为此，现代高等教育治理体系建设必须紧扣高等教育现代化的本质属性：一方面，把握什么是现代社会，顺应现代社会变革与进步的需求；另一方面，明晰什么是现代高等教育，建立适应现代高等教育发展的治理体系。
（二）制约我国高等教育治理体系现代化的若干问题
现代教育是一个不断演进的概念，高等教育现代化也是不断发展的。推进教育治理体系与治理能力现代化，既要明确新时代现代教育的新目标，也要深入反思与破解我国高等教育治理体系与治理能力现代化中存在的难题。当前我国高等教育发展还难以适应时代发展、社会发展、人的全面发展需求，在教育认识、教育制度、教育实践等方面存在着许多矛盾与问题。
1. 高等教育认识在不同程度上存在着“三不足”：
对当代社会发展需求的认识不足，对高等教育发展规律的认识不足，对全球化教育发展趋势的认识不足。长期以来，管理者、教育者、学习者、家长等在教育实践过程中形成的惯性思维、经验主义、教条主义等思想沿袭，并严重制约着教育认知与思维方式创新。认识的高度决定着实践的深度、广度和效度。现代高等教育治理迫切需要先进的教育理念与方法。
2. 高等教育实践在不同程度上存在着“四脱节”：
高等教育与社会脱节、高校与家庭脱节、高等教育理论与实践脱节、高等教育与其他教育脱节。高等教育系统的选择性、闭合性、延时性等直接或间接造成了高等教育与外界的隔离。这种隔离在阻断外界不良影响的同时，也割裂了高等教育与外界的正向对接，阻碍了高等教育的引领、服务与衔接功能的有效发挥。
3. 高等教育制度在不同程度上存在着“四不够”：
思想性不够、系统性不够、创新性不够、保障性不够。受认识与实践的影响，传统高等教育制度具有盲目、本位、守旧、阻隔等缺陷和缺位，我们必须深入分析落后于时代的制度要素和需要改进的发展问题，主动适应社会、科技、行业与人的现代化，加强高等教育制度的思想引领、全局谋划、开拓创新、机制支撑等方面的作用。
随着社会发展，高等教育现代化建设的难题是如何打破落后的发展理念、惯性思维与不合时宜的制度，在破旧立新中建章立制。建设高等教育强国是开创性的伟业，而任何开新业都离不开以思想观念变革的先导作用。我国高等教育的发展，应同国家发展的现实目标和未来方向紧紧联系在一起：因时而兴，乘势而变，随时代而行，与时代同频共振[6]。我们要深入反思传统高等教育体制与管理存在的矛盾与问题，深入分析落后于新时代的高等教育治理要素与运行模式。如随着时代发展，我国高等教育发展观念要从量的扩张转到质的提升，必须抛弃因循守旧的办学思想与行为，建立新的高等教育发展观；新冠疫情和中美战略冲突使得高等教育国际化面临新的挑战，高等教育对外开放的理念、目标、策略等必须做出新的思考与抉择；现代科技对高等教育内容与方法的深刻影响，高等教育治理的理念与路径必须改革创新；中国特色社会主义高等教育文化建设要求现代大学制度文化创新。
高等教育治理体系现代化建设是一个复杂系统，必须厘清一系列关键性问题：高等教育治理体系现代化建设的理念是什么？在建设过程中应该把握什么思路与原则？高等教育治理体系现代化建设的基本路径是什么？诸如此类的深层次问题必须认真思考，以厘清思路、把握方向、廓清视野。
二、制度创新：高等教育治理体系现代化的理念与思路
高等教育治理模式的选择深受不同国家不同时期的政治、经济、科技、文化等要素影响。新中国建立以来，尤其是改革开放以来，我国积极探索符合中国特色的现代教育制度，取得了举世瞩目的伟大成就。但是，面向新时代的新使命、新问题，我国现代教育治理体系与治理能力现代化建设任重道远，必须在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，明确目标，攻坚克难，深入思考我国高等教育治理体系现代化的理念、思路。
（一）发展理念：科学、民主、协作、开放
现代高等教育在中华民族伟大复兴进程中具有不可替代的引领性作用，高等教育治理体系现代化必须站在“两个一百年”的奋斗目标交汇点，在百年未有之大变局的时代背景下，思考如何顺应这个时代要求、发挥高等教育的特殊使命与作用。21世纪的头两个十年，我国高等教育以大基数、高速度、低成本为显著特征，坚持以育人为本，以改革为动力，以提高质量为核心，走内涵发展道路，实现由精英向大众化阶段的历史性过渡[7]。但新时代高等教育治理体系现代化既不是简单化的修修补补，也不是激进地推倒重来，必须根据新时代中国特色社会主义教育现代化的要求，扎根中国大地，把握未来趋势，作出全局性、系统性、前瞻性的制度设计。
高等教育的创新发展，与国家经济、政治、科技、文化、社会的变革发展不可分割，只有在发展的大格局中找准定位，遵从发展规律，才能承担新时代的重任。当前，我国正沿着中国特色社会主义道路奋力前行，经济发展进入新方位新常态，同时正在向世界深度开放和互动[6]。有学者认为，教育管理的科学化、民主化、法治化是现代教育管理的基本特征[8],但科学化、民主化、法治化只是新时代教育治理现代化的基本任务，并不足以涵盖教育治理现代化的全部任务。根据我国社会与教育发展需求，高等教育治理体系建设要秉持科学、民主、协作、开放的理念。现代高等教育治理体系既要适应经济社会科学的发展规律，又要遵循高等教育发展及其治理规律，促进大学功能的有效发挥。现代高等教育治理体系必须顺应政治民主化、法制化趋势，在中国共产党的坚强领导下，充分发挥高等教育参与者和利益相关者在治理中的主体作用。随着高等教育日益走向社会中心，大学成为以科技创新与人才培养为核心的社会动力站，现代高等教育治理体系必须发挥协作体的合力作用，共同推进高等教育现代化。在全球化的潮流中，高等教育治理必须进一步加快面向社会、面向未来、面向世界的开放步伐。当然，科学、民主、协作、开放的理念并非孤立的，而是相互联系、相互影响的统一体，并随着时代变革而不断被赋予新的内涵。
（二）建设思路：在统筹中和谐发展
现代高等教育治理体系内涵丰富，包括治理目标、治理理念、治理者、治理内容、治理制度、治理路径等要素，彼此相互联系、相互作用。建设中国特色社会主义现代化等教育治理体系任重道远。在高等教育治理现代化进程中，要着重把握以下四种结合。
1. 政治要求与学术追求相结合。
大学制度是社会制度与大学理想的结合体，反映着不同社会的价值追求。西方大学制度的演变折射出西方社会理想与大学价值追求。大学制度并非客观中立的结构体系，而是一定价值观念的现实化、实体化和制度化。任何社会的现代大学都是一定历史文化的产物，都是在相应的文化环境中生存和发展起来的组织机构，因此现代大学的制度必然承载着当时传统文化的精神和价值，是一个“价值存在物”，不可避免地受到文化传统的深刻影响和制约[9]。从中世纪近代大学制度建立到现代大学制度形成，从大学欧洲中心到美洲中心，都体现出社会观念的变革与大学治理方式的调适。我国高等教育治理结构改革要认真总结和借鉴西方大学治理的合理成分。
然而，中国特色社会主义大学必然是现代社会主义理想、制度与现代大学理想、制度在中国的有机结合。如我国高等教育治理体系必须坚持社会主义道路与中国共产党领导，使政治力量成为大学发展的助力棒；优化“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理模式，避免运作过程中出现职责不明、边界不清、合力不足等弊端，建立符合新时代要求的现代大学治理体系。
2. 传统守正与制度创新相结合。
纵观中外高等教育发展史，大学一直在继承传统与改革创新中面临着不停的争论。任何一所现代大学都有其自身的传统，在社会环境的变迁面前，钟秉林认为与其固守传统，等待外部环境力量的强力推动，打破原有的内在逻辑，不如去寻求与环境之间新的耦合点，从而在继承传统并丰富传统的内涵的同时，为大学的发展注入新的活力和赢得更大的发展空间[10]。在传统与变革之间，不同大学所持的态度各不相同,造就了大学各自的特色。如哈佛大学长盛不衰的法宝：保持开放与质疑、探索与服务、传统与创新的有机统一[11]。尽管有过停滞或倒退，但作为理性社会组织，大学因其探究真理的属性也一直在创新中发展，并推动社会变革。
在现代化进程中，我国高等教育治理体系既要吸收古今中外高等教育传统治理的经验，也要根据社会性质与时代特点，实现高等教育治理理论升华与实践创新。在治理体系改革过程中，我们必须甄别哪些制度与经验需要坚持、完善，哪些落后于时代的做法要调整与抛弃。
3. 统一规约与个性发展相结合。
高等教育发展是有规律的，大学治理必须遵循大学发展的客观规律，包括适应社会需要的外在规律和教育自身内在的发展逻辑[12]。违反大学发展规律的治理方式，其治理效果往往会事与愿违，甚至受到客观规律的惩罚,导致教育改革的失败。我们要总结反思中国近代大学制度产生以来的历史经验教训，在治理过程中实现规律性与灵活性、统一性与个性化相结合。
高等教育是个庞大的体系，具有多元、分层、分类的特点。不同类型、不同发展阶段的大学要根据其时代性、特殊性采取个性化的治理模式，实现大学治理规律的统一性与不同类型大学治理模式的特殊性有机结合。迈向新时代，我国高等教育改革必须根据现代社会与现代大学制度的特性，探索中国特色高等教育治理体系现代化道路。
4. 制度刚性与实践弹性相结合。
制度是源于特定的实践活动、基于特定的意识形态、保障实践发展的体系与规则。意识形态很重要，因为他们构成一个框架，政策制定者在这个框架内处理特定的问题，公众也在这个框架里去理解问题[13]，同时意识形态范畴本身具有强烈的实践性[14]。高等教育治理体系要妥善处理制度的刚性要求与发展性的辩证统一关系，允许现代大学既在实践中遵守制度，又在实践中开展制度创新。
现代高等教育治理要把握好制度刚性与实践弹性的尺度。在治理过程中，既要防止因循守旧，又要避免随意任性。制度刚性要求高校遵循制度规约的基本方向、原则和政策，按照既定的制度办学。实践弹性要求在制度没有具体涉及的领域或制度给出弹性的空间中，大学可以根据其发展目标和重点任务开展创新性实践，不断调整经过实践检验是错误的或不适应时代发展的制度安排。
三、三化融合：高等教育治理体系现代化的基本路径
随着创新型社会发展，高等教育对社会发展的驱动作用日益显现出来。德国教授歌德和墨西哥教授罗伯特指出：“知识基础、生产力和竞争力在不断增长的过程中会发生各式各样的互动，社会对高等教育系统纳入国家增长与发展模型的重要性，以及知识和信息作为生产力和竞争力因素的价值认识，引起了对大学教育日益增长的需求。正是因为高等教育作为社会发展动力的重要性日益增强，其变革需求愈益迫切。”[15]我们必须从我国社会发展需求的视角，探索现代高等教育的治理路径，谋划以高等教育创新为依托的社会创新。
（一）以多元化创新高等教育治理范式
美国学者托马斯·库恩在《科学革命的结构》中阐述了范式的内涵及范式变革对学科发展的重要影响。高等教育治理范式创新意味着治理的理论基础、要素与行为规则的变革。从治理理念看，现代高等教育治理要实现从单一管制、管理向多元民主参与、治理的转变。相应地，现代高等教育治理实践鼓励参与主体多元化、管理方式自主性。
如何构建现代高等教育治理体系，体制机制创新是关键。改革开放以来，我国不断探索高等教育管理结构改革，完善具有中国特色的高等教育管理体制机制。如在宏观管理上，不同时期多次调整党、政府、高校、市场在高等教育管理中的地位和作用。在高校内部管理体制上，《高等学校章程制定暂行办法》第十条指出：“根据学校实际，可以按照有利于推进教授治学、民主管理，有利于调动基层组织积极性的原则，设置并规范学院（学部、系）、其他内设机构以及教学、科研基层组织的领导体制、管理制度。”[16]但是，从总体上看，“一统就死、一放就乱”的现象没有根本改变，统得过多、管得过细的弊端依然存在。
高等教育如何从管理走向治理，首当其冲的是理念变革。走向新时代，我们必须深入思考高等教育管理与治理理念的差异。美国学者贝克等认为：“高等教育民主化的运作形式和实现机制应该是多层次、多元化、多样性的。‘治理’相对于‘管理’而言，更加注重多元主体的参与，强调其协调性、合作性以及沟通性，从而实现共同治理。因此，现代化的大学治理，倾向于采用更加灵活、中心分散的治理系统”[17]。显然，多元化是人们比较热衷的治理方案。
在多元治理结构中，民主化是与现代治理密切相关的概念。但是，高等教育治理民主化是一个多主体广泛参与、不断演进的过程。美国佛罗里达大学柯罗认为：“民主化强调这样一个现实：在高等教育环境和其他地方，民主不是终点，而是一个不断变化的参与式民主项目”[18]。英国安格利亚鲁斯金大学格拉汉姆·巴德雷指出：“高等教育民主化因包容更多种不同的观点而不断演变”[19]。这种变化反应出高等教育对社会与人的发展的不断调适。尽管不同国家的国情与高等教育体系不同，但无论在哪个国家，经济社会科技的变化必然引起高等教育治理体系变革，民主化因其参与治理的广泛性而备受青睐。
（二）以法制化夯实高等教育治理基石
法制化是现代社会治理的根本趋势。习近平总书记指出：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠，最稳定的。”“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。教育政策和法律体系建设是国家民主和法制建设进程的重要组成部分，同时我国现代化高等教育的发展也离不开中国教育政策与法律体系建构[20]。现代高等教育治理必须从应景性的政策约束走向法治化治理，相应地，决策方式由政策理性向法治理性与政策理性兼容转变。
我国高等教育在法制化建设的道路取得了重要进展。如《教育法》《高等教育法》《民办教育法》等以法制形式规约了高等教育的管理原则、管理关系、管理内容等。但是，随着时代的发展，高等教育类型、规模、使命的变迁，既要进一步完善高等教育法制，做到有法可依，又要进一步调整管理理念与方式，做到有法必依。
（三）以智能化提升高等教育治理效率
联合国教科文组织在2019年《人工智能：教育的挑战与机遇》报告中指出：“人工智能在知识、创新、商业和新法规等复杂生态系统中发挥独特作用。借助人工智能，国家政策能形成同时解决各种问题的方案和规则，创造或支持创新生态系统，给教育领域带来各种机遇”[21]。如何利用互联网、大数据、区块链等现代科学技术提高治理能力是治理体系现代化的重要特征。2019年10月24日，习近平总书记在中共中央政治局第十八次集体学习会上强调，要探索“区块链+”在民生领域的运用，积极推动区块链技术在教育等领域的应用，“为人民群众提供更加智能、更加便捷、更加优质的公共服务”[22]。
因其科技与人才优势，高等教育系统在运用现代科技手段上本应具有天然优势。然而，从高等教育管理实际来看，这种应然并没有转化为实然，许多技术创新尚未有效转化为管理实践。高校管理的信息基础设施、管理人才等普遍不能适应智慧教育的需求，信息孤岛现象普遍存在。高等教育必须加强智能化基础建设，提升智能化管理能力，提高现代高等教育治理的效能与效益。
摘自《中国高教研究》2020年11期。
