来源:《高校教育管理》 2018年12期
摘要：按照“三角协调模型”的理论框架，学科专业动态调整可归纳为行政干预、市场调节和学术自治三种不同模式。实践运行中，这三种模式常常是复杂交织、密切联系的矛盾综合体，表现出某种程度的局限性。改革开放四十年来，我国高校学科专业动态调整机制日趋完善、结构布局日趋合理，在不同时期呈现出不同的模式特征，但由于行政干预过度、市场调节失灵和学术自治缺位导致诸多共生性问题始终伴随其中。解决此类问题，需以整合思维重构政府、市场和高校在学科专业动态调整中的关系生态，优化改进各方主体职责权限，动态调整技术手段和决策依据的指标体系，继而使得各方主体都能够基于自身的不同利益诉求参与到调整的过程之中。
关键词：学科专业；市场调节；行政干预；学术自治；动态调整
学科专业动态调整是全面深化高等教育供给侧结构性改革、推动高等教育结构布局优化的一项重要内容。从政策诉求看，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出高等教育要“适应国家和区域经济社会发展需要，建立动态调整机制”，《国家教育事业发展“十三五”规划》也提出要“调整高等教育结构”“优化人才培养结构，加快培养各类紧缺人才”，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》更是明确提出“引导和支持高等学校优化学科结构，凝练学科发展方向，突出学科建设重点”“强化绩效，动态支持”等具体要求。但从客观现实看，学科专业低水平重复性建设导致的资源配置效率低下与优势特色丧失、供需结构失衡导致的“就业难”与“用工荒”等问题日趋严峻，动态调整的实际效果与政策诉求还存在一定差距。如何推动学科专业科学合理调整、促进学科专业发展水平提升、适应和引领产业行业发展的转型升级成为高校、政府和市场等各方主体共同面对的迫切性议题。
事实上，国务院学位委员会已于2015年11月制定发布了《博士、硕士学位授权学科和专业学位授权类别动态调整办法》，于2016年10月撤销了25个省份、175所高校的576个学位点，增列了25个省份、178所高校的366个学位点，并且新一轮的学科专业学位授权点调整也已经开启，而这也引发了各界关于高校学科专业动态调整模式和问题的热烈探讨和争论。有学者认为，学科专业动态调整应以就业和市场为导向，及时对接产业行业需求，尽可能减少政府干预，以避免权力对于知识的任意宰制；也有学者反对学科专业动态调整的市场化倾向，认为政府应增强宏观调控和干预能力，以避免市场化带来的功利化；还有学者从学科专业与知识生成的内在关系出发，认为学科专业动态调整要以持续的知识生成为基础，没有知识生成的学科专业动态调整将会沦为以资源争夺为中心的市场与权力游戏、学术泡沫。有鉴于此，本研究通过理论分析和实践考察，在系统梳理高校学科专业动态调整不同模式的基础上，深入分析我国高校学科专业动态调整的具体实践问题，以期为高校学科专业动态调整提供优化改进的建议。
一、理论分析：高校学科专业动态调整的模式构成
依据不同的理论基础，学科专业动态调整模式可以有不同的标准类型。伯顿·克拉克（Burton R. Clark）在分析高等教育系统时，曾基于“国家权力市场专业权威”提出了三种高等教育模式——国家模式、市场模式和专业模式，建立了非常经典的高等教育系统分析的“三角协调模型”。这个模型中，三角形的每个角都代表了一种模式的极端和另外两种模式的最低限度，三角形内的每一个位置都代表了三种模式的结合程度。尽管克拉克·科尔（Clark Kerr）、范富格特（Frans Van Vught）等人后来提出了“对抗三角形”“三角四块模式”等，但却始终没有脱离克拉克的基本分析框架。学科专业作为高等教育系统的核心构成部分，实际上也在不同程度上受到政府、市场和高校所代表的国家权力、市场力量和专业权威的影响，受限于“三角协调模型”的基本分析框架，呈现出三种不同倾向、各有优劣的学科专业动态调整模式（见图1）。
图1基于“三角协调模型”的学科专业动态调整模式构成
（一）以权力驱动为核心的行政干预模式
权力无处不在，是一种矛盾的关系性存在。根据马克斯·韦伯（Max Weber）的观点，任何组织都必须以某种形式的权力作为基础，没有权力，任何组织都不能达到自己的目标。行政干预模式就是这样一种以控制为目的、以权力驱动为核心、自上而下式的政府中心模式，其主要以政治学、行政学相关理论为基础。在此模式下，学科专业动态调整实际上是一个由行政主导的、各方权力主体所代表的不同控制方向的力量相互博弈的复杂过程，每一次的学科专业调整都代表了一次权力关系的解构和重构。掌握主导权的政府为了达成自身的控制目的往往会通过各种带有强制性的行政工具严格地掌控学科专业的调整权。
不同高等教育体制与历史发展阶段下，行政干预模式在高校学科专业调整中发挥作用的强度有所差异，呈现出不同的模式和特点。在高等教育集权制国家，行政干预在学科专业动态调整中的权力渗透性较强，政府教育管理部门往往更加强势。这虽然有利于进行学科专业的整体性规划和标准化建设，但却易造成资源使用低效、优势特色丧失等问题，因此诸多学者认为应尽可能减少政府行政干预、尊重高校办学自主权。我国改革开放之前的高等教育计划管理体制便具有典型的行政干预模式特征，学科专业从设置、招生到管理、就业都严格按照政府计划进行统一的规范和分配。改革开放以来，高校与政府在学科专业建设中的权力关系得到了重新调整，行政干预的模式和力度都有所减弱，高校自身的学科专业动态调整自主权日趋扩大，集权制逐步走向分权和放权。
（二）以供需平衡为核心的市场调节模式
有资源分配和竞争的地方就有市场。市场调节模式主要以人力资本理论、劳动力市场理论、产业结构演化理论为基础，往往有三个基本的理论预设：其一，经济决定教育，经济产业结构决定学科专业结构；其二，高等院校与经济社会是密切联系的市场统一体，学科专业人才供给与需求构成高等教育市场的两个基本方面；其三，学科专业动态调整需经过充分的市场竞争以达成资源优化配置和供需结构平衡的目的。在此模式下，高校学科专业动态调整实际上是一个由劳动力市场主导的、各市场主体充分参与的自发性调节过程，应尽可能减少政府行政干预等外部因素对市场竞争造成的干扰。
从改革进程看，市场调节模式对我国近四十年高等教育结构调整的影响日趋扩大并不断深化。早在20世纪80年代，我国著名经济学家厉以宁就提出：由于经济结构发生变化，我国高校学科专业的数量和品种都不能适应经济社会发展和产业结构转型升级的要求，因此要以国民经济长远规划为依据，建立与产业发展相配套的学科专业结构体系。随着社会主义市场经济的确立和深化，高等教育领域甚至出现了基于市场化改革的产业化呼声，MBA、MPA等专业学位的学费也在市场需求的不断提升中“水涨船高”。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是提出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”“积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置”，这使得市场调节模式在高校学科专业动态调整中的价值与影响在国家政策层面得到进一步强化。
（三）以知识生成为核心的学术自治模式
高校是以知识活动为联结中心的关系场域，学科专业是知识走向专业化和制度化的符号化表达。当学科专业发展到一定程度时，知识体系本身将面临着重组、交叉、升级换代，从而突破原有的知识框架，建立新的学科专业，学科专业动态调整需要遵从知识本身的这种内在的生成发展逻辑。学术自治模式认为高等教育在本质上是一种知识再生产活动，其首先应该符合的是认知活动合理化即认知理性发展的需要。学科专业动态调整应充分关照高校自身内涵的知识生成性，致力于促进新知识的持续性生成，其主要以教育自由论、学术自治论和知识生成论等相关理论为基础。此模式下，知识生成是构成高校学科专业动态调整的合法性基础，无论是行政干预还是市场调节都是一种基于外在目的的非法性干预。
学术自治是现代大学制度建构的根基，是西方大学悠久的历史传统。学科专业动态调整作为一项知识生成性的学术活动内含于学术自治的文化制度框架之中。事实上，《中华人民共和国高等教育法》第三十条与第三十一条就已明确规定高等学校“自批准设立之日起取得法人资格”“依法自主设置和调整学科、专业”，从法律层面确立了学术自治模式在高校学科专业动态调整中的合法性基础。但自治从来都不是绝对的，自治的边界总是随着外部政治、经济和文化生态系统的发展变迁而表现出一定程度的差异性。作为一个复杂的关系场域，学科专业动态调整实际蕴含着学术、行政、政治和民主等多元文化价值的多重选择，如何在多元文化价值的矛盾冲突下捍卫学术自治、促成知识生成是基于知识生成的学术自治模式必须思考和厘清的关键性问题。
二、实践考察：高校学科专业动态调整的困境表征
高校学科专业动态调整并不存在一个适合于所有国家的完美模式。无论是行政干预模式，还是市场调节，抑或是学术自治模式都具有各自的优劣性和适切性，相互之间存在一定的互补性。实践运行中，这三种模式常常是复杂交织、密切联系的矛盾综合体，共同对高校学科专业动态调整产生不同程度的综合性影响。改革开放四十年来，为促进高校学科专业的科学合理布局、更好地服务于经济社会发展需要，国家逐渐建立了学科专业定期评估制度与动态调整制度，显著改善了学科专业人才市场的结构性矛盾和国家多元化、多层次、多类型人才供给的短缺性矛盾。2015年《博士、硕士学位授权学科和专业学位授权类别动态调整办法》的颁发为促进学科专业建设资源的优化配置和高效使用起到了显著的作用，学位点动态调整的力度空前（见表1），而且明显从政策层面加大了对中西部高校学位点建设的支持力度。如“三角协调模型”所呈现的那样，学科专业动态调整事实上受到市场、行政和学术三重力量的共同驱动，调整过程具有高度复杂性和系统性，调整结果是三重力量博弈互动的产物。从改革开放四十年的历史变迁来看，我国高校学科专业动态调整在不同历史时期呈现出不同的历史特征和模式，这三重力量在其中所发挥的作用也有所差异，呈现出不同的实践问题和困境。
表1 2016年和2017年学科专业授权点动态调整情况
（一）行政干预过度导致学科专业调整缺乏灵活性和差异性
作为一种模式，行政干预的突出特征在于强制性执行和统一化管理。行政干预力度在本质上体现的是政府与高校关系张力的弹性程度，这种张力自身并不存在优劣性，但当其作用于特定对象和具体情境时则会表现出一定的不适性和破坏性。高校学科专业动态调整过程中，合理限度内的行政干预有利于增强整体性的统筹规划、集中优势资源发展优势学科专业，能够减少恶性竞争带来的低水平重复性建设，缩小强者越强、弱者愈弱式“马太效应”带来的差距鸿沟。但行政干预作为一种动态调整模式，其自身存在线性思维的内在局限性，而且作为行政干预主体的政府在高校学科专业动态调整中的职责权限是有限度的。过度行政干预则会破坏高校作为事业单位法人独立行使权利、履行义务的合法性基础，导致学科专业动态调整因受外部权力管控而缺乏内在的灵活性，引发不同类型高校学科专业优势特色丧失、“千校一面”等问题。
从实践运行看，高校学科专业动态调整中的行政干预主要体现为学科专业设置权限、学位点授予权限、招生指标权限三方面。从设置权限看，我国高校学科专业设置的主导权主要在国务院学位委员会，新增学科专业则需经过繁琐的层层审批和程序，部分高校虽然有自设专业的权利，但却受到严格的条件限制；从学位点授予权限看，与大学学位制度不同，我国实行的是国家学位制度，高校只是作为国家的学位授予点代表国家进行学位授予，而且需要经过教育行政部门的审批，这在本质上是一种行政授权；从招生指标权限看，我国高校学科专业的招生指标分配权在教育部发展规划司，高校自身并不能决定自身的招生结构、规模，硕士和博士研究生的招生指标更是受到教育部发展规划司的严格限制。综合来看，我国高校学科专业动态调整更多是自上而下式的规范化管理，带有显著的政府主导式特征。
（二）市场调节失灵导致学科专业调整出现滞后性和盲目性
市场调节缘起于经济领域的新自由主义，是一种基于充分市场竞争的自发调整模式。但从本质上看，市场调节具有自身的内在局限性，那就是前提预设的完全竞争在实然的时空状态下显得过于理想化，当其前提预设无法满足时，市场调节促进资源优化配置和供需结构平衡的有效性就会面临合法性危机，即会出现各方利益主体所不希望看到的市场调节失灵。更为重要的是，与经济领域的私人商品交换不同，学科专业所具有内在的知识生成性和公共产品属性决定了其供需解决不可能完全按照市场调节的模式进行。也就是说，高校学科专业动态调整一方面要尽可能地满足前提预设，减少政府行政干预，促进不同学科专业和高校间的充分竞争；另一方面要关照学科专业的内在知识生成性和公共产品属性，建立满足社会公众需求的公共教育财政制度和支持服务体系，而这本身就构成了高校学科专业动态调整的矛盾和挑战，限制了市场调节机制作用的发挥。
事实上，学科专业人才培养具有明显的滞后性，是一个长期的综合作用过程。当前，我国的本科生学制为四年，硕士和博士研究生学制一般为三年，学科专业人才培养从招生入校到毕业进入劳动力市场至少需要三到四年的周期。在这个周期里，市场需求本身是在动态变化的，特别是在当今这样一个知识更新换代加速的时代。即使市场能够根据就业率、用人单位满意度等指标释放信号进行自发调节，也会产生三到四年的调节错位。更重要的是，高校学科专业动态调整的市场调节信号并不像经济领域的商品交换一样可直接通过具有高度敏感性的价格表现出来，其调节信号所依据的就业率、用人单位满意度等本身就具有不确定性且易出现信息失真或者不对称等问题。故而，学科专业动态调整常常出现滞后性和盲目性，导致高校“一窝蜂”式设置某些学科专业并出现恶性竞争，进一步造成学科专业人才市场的供需结构失衡和结构性失业。
（三）学术自治缺位导致学科专业调整带有工具性和泡沫化
追求知识自由和知识创造是高校得以存在并保持生命力的基础，学科专业动态调整在本质上是一种基于知识生成的学术活动，而学术自治是保障知识自由和知识创造的文化制度基础。但高校是一个复杂的关系场域，政治权力、民主权利、行政权力和学术权力混杂其中，存在着多重利益关系的交织博弈，学科专业动态调整不可避免地受到这些权力利益关系博弈的影响。当政治权力、民主权利或者行政权力过度膨胀时，学术权力自然就会趋于弱势，以知识生成为核心的学术自治自然就会被其他外在力量所控制，导致高校丧失自治的基础，沦为外在力量达成某种特定目的的工具。尽管《中华人民共和国高等教育法》明确规定：“高等学校自成立之日起取得法人资格”，各高校也制定了自主办学的章程，成立了学术委员会或者教授委员会等，但实际取得的效果却并不尽如人意。
究其深层原因，学术行政化和市场化是学术自治缺位的集中体现，且正在深刻地影响着知识的生成和创造，影响着高校学科专业动态调整的模式和效果。一方面，我国是一个典型教育集权制国家，存在着严重的外部行政化和内部行政化。从外部行政化看，政府掌控人、财、物等办学资源，长期处在外控式管理模式之下的高校对政府形成了习惯性依赖，在做学科专业调整决策时往往更加倾向于顺从和迎合政府意志，以获取更多的外部资源支持；从内部行政化看，高校内部存在严重的科层制管理和官僚化作风，学术权力的科学合理运行缺乏必要的机制保障，导致学术问题行政化，破坏了学术自由和学术自治基础。另一方面，市场化改革带来一系列的负面效应，功利主义思想盛行，导致高校学科专业动态调整因被利益绑架而沦为以争夺利益为核心的市场化游戏，这实际上并没有带来实质性的知识增值，反而进一步加剧了学术泡沫化。
三、整合改进：重构基于“政府-市场-高校”的学科专业动态调整机制
政府、高校和市场在学科专业动态调整中具有不同的职能分工和责任。解决上述问题需避免过度依赖单一化的模式手段，进行行政干预、市场调节和学术自治的充分整合，重构政府、高校和市场在学科专业动态调整中的关系生态。在具体的实践操作中，我们可进行自上而下与自下而上相结合的互动式调整，使得各方主体都能够基于自身的不同利益诉求参与到调整的过程之中。
（一）各方主体职责权限的整合改进
无论是高校还是政府抑或是市场，在学科专业动态调整过程中的作用都是有限的，任何一方主体作用的有效发挥都会受到另外两方主体的牵制和束缚。重构学科专业动态调整机制需规范各方主体的权责范围和边界，以确立基于联合行动的合法性基础。
一是要增强政府统筹规划和引导，减少直接的微观干预。随着行政干预弊端的日趋暴露，新公共管理理论所代表的基于协同合作的多元治理模式开始在实践领域发挥强大的影响力，公共管理开始由政府主导的单中心管理逐步转向各方主体共同参与的多中心治理，而这也正在深刻地影响着政府在高校学科专业动态调整中的职能角色。传统模式下，高校常常被认为是政府的附庸，代表的是政府意志；但在新的时代背景下，政府在学科专业动态调整中的职能已经开始发生根本性转变，逐步由行政型政府迈向服务型政府。增强政府统筹规划和引导、减少直接的微观干预便是顺应这一潮流、促进高校学科专业发展走向差异化和特色化的必然要求。
二是要扩大和落实高校自主调整权，尊重学术自治。与美国自下而上式的学科专业动态调整不同，我国高校在学科专业动态调整中权限较小，更多受到诸多外部力量的牵制，这压制了高校学科专业自主调整的动力和活力。作为具有法人资格的独立实体，高校完全有权在不损害其他主体法律权益的前提下自主地进行学科专业动态调整。学科专业动态调整从根本上看是一项与知识生成高度相关的学术性活动。按照行政与学术相分离的根本原则，高校应在学科专业动态调整过程中享有充分的自主权。针对当前高校的尴尬处境，扩大和落实高校在学科专业动态调整中的自主权限是未来高校走向内涵发展和创新驱动的内在趋势。
三是要促进市场竞争机制完善，照顾发展差异以促公平。尽管市场调节具有自身的内在局限性，但竞争是学科专业动态调整过程中必不可少的要素，也是促进学科专业资源优化配置的重要手段。高校学科专业动态调整一方面要健全办学资源优化配置的规则和程序，促进资源在不同高校和学科专业间的公平竞争，有效提升资源使用效率；另一方面由于不同地区高校和同一高校的学科专业发展具有很大的差异性，过度依赖市场竞争分配往往会引起“马太效应”，加剧高校之间以及学科专业之间的发展差距，因此我们有必要在发挥市场调节作用的同时对弱势高校和弱势学科专业进行适度照顾。
（二）动态调整技术手段的整合改进
学科专业动态调整的整合改进不仅是关涉价值选择的理论问题，更是关涉技术手段的实践操作问题。传统技术手段下，学科专业动态调整缺乏一个强有力的可联结各方主体的支撑载体，但随着促进学科专业动态调整的技术手段日趋强大和多元，将政府、高校和市场等各方主体力量整合起来的可操作性日趋增强。
一方面，国家可运用信息技术搭建学科专业动态监测和预警的整合平台。随着现代社会分工的日趋细化和知识更新换代的加快，传统以人工管理为主的学科专业动态调整越来越难以满足社会经济快速变化发展的实时性要求。信息技术的应用为高校学科专业动态调整走向现代化提供了新的可能。事实上，为了促进决策的科学化和现代化，国家已经利用信息技术搭建了国家教育科学决策系统平台，学科专业的动态监测和预警是其重要的功能模块，但现阶段仍存在诸多问题亟待进一步改进和完善。未来国家应继续加大学科专业动态监测和预警平台建设的投入力度，借助信息技术有效整合政府、高校和市场利益表达与诉求的渠道机制，以促进高校学科专业动态调整的科学化和信息化。
另一方面，高校可借助大数据分析与应用构建学科专业人才供需的预测模型。供需平衡是高校学科专业动态调整所要达成的重要目标之一。为了促进供需平衡，决策主体不仅需要充分了解学科专业人才的供给规模、质量和结构，而且还需要充分掌握学科专业人才的需求规模、质量和结构。但实践运行中，学科专业人才培养供给和需求的规模、质量和结构始终是动态变化的。为了适应和对接经济社会发展的需求，高校需要根据需求信息及时进行学科专业招生规模和结构的调整，但由于从需求产生到人才供给往往会有较长的时间差，因此高校需要提前构建学科专业人才供需的预测模型来预测学科专业人才的供给与需求匹配情况，以最大限度地避免学科专业动态调整的滞后性和盲目性。大数据的深度挖掘和分析技术则为学科专业人才供需的精准预测提供了更加充分的可能性。
（三）决策依据指标体系的整合改进
依据不同的指标体系，学科专业动态调整的结果和实效往往有所不同。现阶段，高校学科专业的动态调整决策实际上被某些相对显性的指标所绑架（排名、就业质量、用人单位满意度等），存在严重的功利主义倾向。例如，每年的招生季，诸多高校都会通过学科专业就业率吸引考生报考，相关研究机构也纷纷以就业率为指标对学科专业进行排名，甚至划分红牌专业、黄牌专业和绿牌专业等。诚然，就业率在一定程度能够反映不同学科专业人才在劳动力市场的受欢迎程度，但因统计口径和方法不同，就业率常常会有所不同。事实上，市场受欢迎程度只是学科专业动态调整的依据之一，学科专业动态调整不仅关涉劳动力市场供需，更与政府治理、资源配置、知识生成、自主发展等诸多方面高度相关。过度推崇就业率势必会强化学科专业调整的市场化倾向，而弱化政府与高校在学科专业动态调整过程中的责任和使命。
针对学科专业动态调整的功利主义弊端，决策主体应该改变“唯就业率论英雄”的单一化导向，将各方利益相关者的合理诉求纳入到动态调整决策所依据的指标体系之中。决策所依据的指标体系体现的是高校、政府和市场在学科专业动态调整中的权力利益关系和价值功能取向。整合改进指标体系需要体现全面性、彰显差异性、保障公平性。首先，体现全面性是指指标体系要尽可能地覆盖各方主体在学科专业动态调整过程中的合理权力利益诉求，避免唯市场主义或者唯行政主义，提升学术委员会和学术带头人在学科专业动态调整中的话语权；其次，彰显差异性是指不同高校与不同学科专业间存在发展差距，我们在进行学科专业动态调整时可给予弱势高校或者学科专业适度补偿，并鼓励不同高校学科专业的差异化发展和内涵式发展，建立学科专业的精细化调整指标，促进优势特色学科专业的形成，避免“千校一面”的同质化倾向；最后，保障公平性是指促进资源在不同高校和不同学科专业之间的竞争流动，健全资源配置的公平竞争机制，使得不同类型和发展水平的学科专业都能在资源获取上获得公平竞争的机会，可通过完善第三方评价服务来避免资源分配受官僚主义和主观臆断的影响。
（作者：田贤鹏，博士研究生，从事教育政策与法规研究）
