我国高等教育管理体制70年探索历程及其展望

摘要：70年来, 我国高等教育管理体制经历了一系列的改革和调整。20世纪50年代, 我国高等教育管理体制从集中统一领导体制转变为“统一领导、分级管理”体制;自20世纪80年代中期开始, 我国持续推进以转变政府相关职能、扩大高等学校办学自主权为目标的高等教育管理体制改革, 取得了若干阶段性重要成果。实现高等教育治理体系和治理能力现代化是我国高等教育管理体制改革的新愿景, 为此我们要以国家行政体制的深层变革为基础, 在高等教育管理体制上取得实质性改革突破。

关键词：高等教育管理体制;高等教育管理;高等教育治理;

在我国高等教育70年的发展历程中, 管理体制是一个常提常新的问题。之所以常提常新, 主要是因为这个问题极为重要, 几乎制约着我国高等教育事业的各个方面和各个环节, 影响着各级各类高等教育工作者的观念和行为, 而且对于如何解决这个问题至今我们还处在摸索和探索的过程之中。在庆祝中华人民共和国成立70周年之际, 回顾与探讨70年来我国高等教育管理体制的变革历程, 展望改革的前景和出路, 极为必要, 也大有裨益。本文所称高等教育管理体制, 核心是政府与高校的关系问题, 也就是政府的高等教育管理职能和管理方式问题, 或者说是“管什么”和“如何管”的问题。

中华人民共和国成立后, 高等教育进入新的历史时期, 被赋予了全新的使命和社会职能。1949年9月底, 作为新政府施政方针的《中国人民政治协商会议共同纲领》为国家文化教育事业定了性:“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的, 即民族的、科学的、大众的文化教育。”由这个根本宗旨所决定, “人民政府的文化教育工作, 应以提高人民文化水平, 培养国家建设人才, 肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想, 发展为人民服务的思想为主要任务”。《共同纲领》还要求, “应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学法”。   [     1     ]   新政权以摧枯拉朽之势终结了旧政权, 在这个大背景下“改革旧的教育制度”实乃顺势而为, 很快就实现了。但是, 相对于终结旧制度而言, 建立一个新的高等教育体系, 尤其是“民族的、科学的、大众的”高等教育体系, 难度委实很大。因为这个“民族的、科学的、大众的”高等教育在中国是史无前例的, 在当时的历史条件下也没有可以凭借的参照系。旧的高等教育体系是革命的对象, 当然不可取;革命根据地和解放区的高等教育是战争时期的产物, 极为特殊, 并不完全适合建设时期的正规高等教育。好在当时还有苏联高等教育模式可以效仿, 出于政治上的原因和“文化根源”上的原因, 在一边倒“以俄为师”的大背景下, 我国高等教育管理体制“选择苏联模式”也是势所必然。   [     2     ]  

效仿苏联模式所形成的高等教育管理体制以“集中统一”为基本特征, 这一制度在1950年6月上旬召开的第一次全国高等教育会议上得以明确。时任教育部部长马叙伦在会议开幕词中为这个制度定了调, 他说:“首先, 我们要逐步实现统一和集中的领导。中央人民政府教育部对全国公立的高等学校, 在方针、制度、设置计划, 负责人任免、课程教材及教学方法等方面, 都应该负有领导的责任。……至于私人办的和教会办的私立高等学校, 也都必须服从人民政府的法令, 奉行新民主主义的教育政策。”   [     3     ]   马叙伦的讲话虽然对公立高校和私立高校作了区别, 但随着新政府对旧高等教育体系展开大刀阔斧的改造, 私立高校在很短时间内就全部被撤并而收归国有, 早早就没了这个品种, 因此, 教育部实际上对全国所有高等学校都“负有领导的责任”。这次高等教育会议的主要成果是通过了同年8月由政务院公布的《关于高等学校领导关系的决定》。《决定》指出, “全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”   [     4     ]   。“原则”当然是刚性的, 教育部“统一领导”全国所有高校的权力由此确立。由于部分地区当时尚在旧政权手中, 因而《决定》还特别要求, “中央人民政府教育部对全国高等学校 (军事学校除外) 均负有领导的责任, 各大行政区人民政府或军政委员会教育部或文教部均有根据中央统一的方针政策, 领导本区高等学校的责任”   [     4     ]   。将中央政府和大行政区政府的权力关系进行必要的划分, 这在总体上并不影响集中统一领导制度的基本面。

三年后的1953年, 政务院发布了《关于修订高等学校领导关系的决定》。此前在1952年, 高等教育部已单独设立。因此, 《修订决定》主要是明确高等教育部对全国高等教育的领导权限和责任:“凡高等教育部颁发的有关全国高等教育的建设计划、财务计划、财务制度、人事制度、教学计划、教学大纲、生产实习规程, 以及其他重要法规、指示或命令, 全国高等学校均应执行。”   [     6     ]   《修订决定》同时还作出了具体规定, 综合大学以及多科性高等工业院校 (共148所) 由高等教育部“直接管理”, 单科性高校 (共92所) 可委托中央相应部委“负责管理”。因为有了其他部委“负责管理”的高校, 所以《修订决定》同时要求“高等教育部必须与中央人民政府各有关业务部门密切配合, 有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导”   [     6     ]   。这也就意味着在集中统一领导体制之下, 又形成了“条块结合”的格局。

集中统一领导体制的特征首先反映在“领导关系”上。既然是领导关系, 自然就有领导者和被领导者, 也就有了上下级的关系:高等教育主管部门 (教育部或高等教育部) 是代表中央人民政府的全国高等教育领导者, 因而是上级;高等学校是被领导者, 是下级。上级有领导下级的权力, 下级必须服从上级的领导, 这是科层组织有序运转的基本要求, 也是“集中统一”体制最基本的特征。其次, 这一体制的特征也反映在权力关系和资源配置方式上。所谓集中, 当然是权力的集中和资源的集中, 权力和资源都集中于中央政府及其高等教育主管部门, 自上而下贯彻各种政令, 自上而下配置各种资源, 展现出“直接领导”的方式。《修订决定》虽然规定了高等教育部领导职权的七个主要方面, 但“其他重要法规、指示或命令”的授权, 实际赋予了高等教育部很大的自由裁量权力空间。从高等教育主管部门当时下发的文件来看, “指示”、“办法”、“条例”、“规定”、“决定”、“命令”、“规程”、“通知”等诸多形式的文件源源不断地下发到各高校和各地区, 实际领导了高等学校工作的所有主要方面和环节, 甚至也包含了不少非常次要的工作。除了具体的教育教学环节之外, 当然还有一个极其重要的权力, 那就是高等学校校长必须由上级任命。1950年初制定的《政务院关于任免工作人员暂行办法》明确规定:“大学校长、副校长由政务院提请中央人民政府任免;高等专门学校校长、副校长由政务院任免。”   [     8     ]   这一规定虽后来几经微调, 但上级组织任命高校校长的权力70年来都是明确而且刚性的 (除去某些短暂的个别试点之外) 。

“集中”和“统一”其实是相辅相成的:因为“集中”, 所以能够保证“统一”;因为要保持“统一”, 所以必须采取“集中”的方式。在集中统一领导体制之下, 所有高等教育方针、政策、措施、指令都来自于上级主管部门, 而高等学校则成为执行者, 只能按照中央及其高等教育主管部门的指令和计划运行, 所以全国高等教育工作不仅大政方针统一、工作标准统一, 而且行动统一、过程统一、步调统一, 具体环节也基本统一。全国有统一的“校历”、统一的教学计划和教学大纲, 乃至有统一的“高校政治课考试评分标准”   [     8     ]   等等。1951年6月1日, 马寅初在出任北京大学校长的就职演讲中坦陈:“同学们或许要听取我的建校方针, 这点不免使诸位同学失望。我认为建校方针是中央所定, 一个大学校长只有工作任务, 没有建校方针。一个大学校长应以执行中央的政策, 推动中央的方针为己任。”   [     10     ]   马寅初这样说是很真诚的, 并不是因为有什么压力, 也不是矫情, 这种真诚源于他对新政府的信任, 也源于他对“集中统一”体制的准确领会和把握。

在集中统一领导体制下, 高等教育主管部门大权在握, 重任在肩, 其自身的领导素养、领导作风和领导能力就成为影响全国高等教育状况的一个很关键的因素。从实际情况看, 除去政治运动的影响, 我国当时的高等教育主管部门, 上以中央大政方针为依据, 下以高等学校为领导对象, 即便有一些领导行为过于直接和刻板, 但总的来说, 作为一个主管部门, 其权力保持了“集中统一”性, 没有“碎片化”, 权力边界比较清晰, 职责比较分明, 领导行为也中规中矩, 因而对全国高等教育的集中统一领导还是有成效的。有一些很直接具体的领导行为, 在当时实属必要, 而且也被证明是很有效的。例如1955年高等教育部《关于厦门大学发展方向的决定》, 根据对厦门大学历史、地理、学校实际情况的分析, 明确了该校“面向东南亚华侨”和“面向海洋”两大发展方向, 并据此提出了学校“今后发展的具体方案”。   [     11     ]   其他还有针对清华大学、北京师范大学等高校的类似“决定”。这些“决定”虽然很直接, 有很强的指令性, 但它们对相关高校的定位和发展方向作出了合理规定, 指令高校各安其位、按计划发展, 这至今看来都是十分必要、很有意义的。“文革”期间颠倒黑白, 将1949至1966年这17年高等教育的发展扣上“资产阶级黑线统治”的罪名, 在某种程度上正可以当作一个反证, 说明这17年的集中统一领导基本上还是按部就班、中规中矩的。

由于体制决定了高等教育主管部门的特殊地位, 因此高等教育部与教育部的几度分合也反映出高层对高等教育主管机构认知的某种波动。1952年11月, 高等教育部从教育部中划出, 单独设立。时任教育部部长张奚若在高等教育部成立大会上解释说, “分别设置高等教育和普通教育两个部反映了教育建设事业日益繁重而不能不进行必要的分工。高等教育部是为了紧密地配合国家工业化的要求, 大量培养技术人才;教育部是为了广泛地提高人民文化水平, 教育祖国新生的一代”   [     12     ]   。 两个层次的教育, 一为“提高”, 一为“普及”, 单设高等教育部专事“提高”, 理由很充分。但到了1958年2月, 出于“精简机构”的考虑, 高等教育部和教育部合并, 称为教育部。1963年底高等教育部再次从教育部中划出单设;1966年7月两部又再次合并, 直至“文革”期间教育部整个被撤销。

在中华人民共和国成立初期, 高等教育实行集中统一领导体制有其必要性, 这是当时巩固政权、实行计划经济的必然要求, 也是当时新行政体制的必然要求。集中统一领导体制的实行, 迅速结束了民国时期高等教育的分散状态, 将高等教育事业纳入国家整个政治、经济的计划体系之中, 使高等教育成为国家机器的有机组成部分, 伴随国家机器的运转而整齐划一地运作。然而, 必要性不一定意味着合理性, 集中统一领导体制由于本身特有的局限, 在实践中势必产生一些矛盾。一者, 将高等教育事业纳入国家计划体系之中, 目的是直接针对国家实际需要办学, 但要满足国家实际需求, 也离不开高校的办学自主性和教师开展教学科研工作的主动性、创造性, 而集中统一领导方式恰恰不利于这种自主性和主体性的发挥, 甚至会压抑这种主动性和创造性。二来, 中国幅员辽阔, 各地经济、文化、教育状况的差异很大, 集中统一领导体制用一个标准、一个计划号令全国的高等教育工作, 未必能切合不同地区、不同高校的实际, 看似整齐划一、步调一致, 实际上一刀切往往造成了新的不平衡。此外, 还有一个矛盾也难以避免:集中统一领导体制是由人来运作的, 权力过于集中, 号令过于轻率, 主管部门难免滋长官僚主义和长官意志, 而这恰恰是高深学问教学研究工作的天敌。

20世纪50年代中期, 高等教育集中统一领导体制由于内在的局限性以及执行中的偏差, 其弊端开始暴露出来。1956年6月20日, 高等教育部部长杨秀峰在全国人民代表大会上作“当前高等教育工作的几个问题”的发言, 他在肯定成绩的同时也指出, “必须充分发挥各方面的积极性, 高等教育事业体制、计划体制、财政体制、领导关系和毕业生分配等过多地强调集中统一的状况应当改变, 要适当扩大院、校长的职权”   [     8     ]   。这实际上把管理体制的问题公开提了出来, 而且是在全国人民代表大会上提出的, 说明问题已经比较严重, 主管部门面临的压力比较大。这种压力在次年4月的全国人大常委会扩大会议上得到佐证, 一些与会者对高等教育工作中的缺点提出了比较严厉的批评, 诸如“教育部门的领导工作存在着严重的官僚主义和主观主义”、“办事不注意同有丰富教学经验的老教育工作者商量”等等   [     8     ]   。至于在“大鸣大放”期间有人对高等教育工作发表的不少过激言论, 甚或是“反右”中被定为“恶毒攻击”的言论, 恐怕也不是空穴来风, “集中统一”体制产生的问题是显而易见的。

鉴于这种情况, 中央1958年开始对高等教育领导体制进行调整, 调整的主题是“放权”。当年4月, 中共中央颁发《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》, 将229所中央直接领导高校中的187所下放到省市, 归地方领导。   [     8     ]   将高校从中央下放到地方, 这主要解决谁来管的问题, 也就是由哪一级政府领导的问题, 并不涉及领导职能和领导方式问题, 但将81%强的中央高校下放到地方, 力度不可谓不大, 也在一定程度上折射出问题的严重性。1958年8月中共中央、国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》, 进一步强调“今后对教育事业的领导, 必须改变过去条条为主的管理体制, 根据中央集权和地方分权相结合的原则, 加强地方对教育事业的领导管理”   [     16     ]   。值得关注的是, 《规定》对主管部门的领导权限问题作出了比较明确的限定:“今后教育部和中央各主管部门, 应该集中精力研究和贯彻执行中央的教育方针和政策;综合平衡全国的教育事业发展规划;在中央领导下协助地方党委进行思想政治工作;指导教学和科学研究工作;组织编写通用的基本教材、教科书;拟定必要的全国通用的教育规章、制度;对高等学校教师进行必要的调配;及时总结交流经验。并且应该办好直接管理的学校。”   [     16     ]   这项规定是针对整个教育事业的, 中央教育主管部门应该管什么, 职权主要是哪些, 已经说得比较清楚, 即主要是在宏观的方针、政策、规划方面;对于一些比较具体的方面, 用词则多为“指导”和“组织”。《规定》唯独将高校教师的“调配”单列一条, 这与当时高校教师的干部身份有很大关系, 其人事管理类似于干部管理, 情有可原, 而且《规定》在“调配”一词前加了“必要的”作为限定, 说明对教师的管理还是比较谨慎的。除了上述诸项, 《规定》的一个补充说明亦很重要, 即“过去国务院或教育部颁布的全国通用的教育规章、制度, 地方可以结合当前工作发展情况, 因地制宜、因事制宜地决定存、废、修订, 或者另行制定适合于地方情况的制度”   [     16     ]   。从文本中可以看出, 这在“集中统一”体制上开了一个不大不小的口子, 赋予了地方更大的自主权, 地方甚至可以决定国务院和教育部原有规章制度的“存、废、修订”, 或者另起炉灶自行制定, 这可以看作是一个带有突破意义的“放权”举措。

1961年, 在国民经济调整、巩固、充实、提高”的大背景下, 中共中央印发了《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例 (草案) 》, 对稳定高等教育正常秩序和提高高等教育质量起到了重要作用。1963年, 中共中央、国务院又颁布了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定 (试行草案) 》, “决定对高等学校实行中央统一领导, 中央和省、市、自治区两级管理的制度”   [     19     ]   。这一决定是在总结十多年高等教育管理体制调整历程的基础上作出的, 意味着“中央统一领导, 中央和省市区两级管理”体制的确立与成型。《决定》将“领导”和“管理”作了区分, 用意很明显。“领导”更多涉及大政、战略问题, 由中央“统一领导”意在保证高等学校的政治属性和政治方向, 理所当然必须统一;“管理”更多涉及策略和战术问题, 是保证“领导”举措得以贯彻前提下的具体工作问题。《决定》对中央教育主管部门和地方管理权限的划分, 主要是在策略和战术层面上展开的。

中华人民共和国成立后的头17年间, 我国高等教育管理体制经历了从“集中统一领导”到“统一领导、分级管理”的调整历程, 在一定程度上进行了分权, 但主要是从中央层面分权给地方和其他部委, 没有涉及高校层面。此外, 分权过程本身也按照“集中统一”方式进行;获得某些权力的地方和中央其他部委, 对相关高校的管理也都是在中央政府及其高等教育主管部门的统一领导和指导下进行的。因此, 这17年间高等教育管理体制的基本特征始终是“集中统一”, 分权在总体上并未改变集中统一领导体制的性质。“集中统一”是基本、本质的体制特征, 分权只是在此基础上的微调、量变, 因而也是可放可收的。

“文化大革命”十年动乱, 高等教育是重灾区, 是“革命教育模式”在特定政治形势下的“极端表现”。   [     2     ]   “文革”期间, 原来的管理体制被打破, 教育部被取消, 对高等教育实际起领导作用的主要有“中央文革小组”以及国务院科教组 (1970-1974年) , 教育部的建制直到1975年初才得以恢复。虽然动荡不安, 但从高等教育的领导和管理方式来看, 依旧没有脱离“集中统一”的框架, 只不过管理部门名称、各级掌权人面目全非罢了。1976年秋“文革”结束, 历史又进入了一个新阶段。当恢复高考后的77级、78级学生进入大学校园时, 我国高等教育实际处于四顾茫然的状态, 情急之中除了重启“文革”之前的做法似乎别无选择。在高等教育管理体制方面, 1979年9月中共中央批转了教育部党组《关于建议重新颁发<关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定>的报告》   [     19     ]   , 这等于宣告恢复1963年确定的“统一领导、分级管理”体制。这套体制针对的主要是谁来管的问题, 也就是中央和地方的关系问题, 并未触及管什么和怎样管的问题。然而从1979年开始, 我国改革开放的宏伟实践正式开启, 经济体制、科技体制、城市体制的改革先后启动, 高等教育运行的社会背景在发生巨大变化, 在这种情况下, 原有高等教育管理体制的弊端进一步暴露出来。因此, 1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》应运而生, 特殊的历史背景注定了它的重要意义。

《中共中央关于教育体制改革的决定》与中共中央此前发布的关于经济体制改革和科技体制改革的两个决定, 具有理论上的逻辑联系和实践上的递进关系, 是拉开我国高等教育管理体制改革序幕的第一个重要政策文件。《决定》为人称道之处是一针见血地指出了高等教育管理体制的弊端, 即“在教育事业管理权限的划分上, 政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死, 使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情, 又没有很好地管起来”   [     22     ]   。这鲜明地指出了弊端之所在, 即“统得过死”;也指明了改革的对象, 即“政府有关部门”;还揭示了改革的核心问题, 即“管理权限”;更明确了改革的目的, 即激发“学校活力”。《决定》针对高等教育特别指出:“当前高等教育体制改革的关键, 就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制, 在国家统一的教育方针和计划的指导下, 扩大高等学校的办学自主权, 加强高等学校同生产、科研和社会其他方面的联系, 使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”   [     22     ]   1986年3月国务院发布《高等教育管理职责暂行规定》, 规定了新成立的国家教育委员会的12项高等教育管理主要职责, 相关部委的9项高等教育管理职责, 省级人民政府的7项主要职责, 并且提出了8大项“高等学校管理权限”。《暂行规定》可以看作是《中共中央关于教育体制改革的决定》的具体化, 是改革的行动方案。随后启动的一系列高等教育管理体制改革, 可以说是动了真格的, 改革力度之大前所未有。

然而由于20世纪80年代末政治风波的影响, 高等教育管理体制改革戛然而止, 重提改革则是在三年之后了。1993年初国务院批转的国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》指出, “高等教育办学体制的改革是要理顺政府、社会和学校三者之间的关系, 按照政事分开的原则, 使高等学校真正成为自主办学的法人实体”   [     24     ]   。1993年2月, 更权威的《中国教育改革和发展纲要》由中共中央、国务院发布, 指出在教育体制方面要“改革包得过多、统得过死的体制”, 并且强调“进行高等教育体制改革, 主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系, 逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”, 同时“在政府与学校的关系上, 要按照政事分开的原则, 通过立法, 明确高等学校的权利和义务, 使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”   [     24     ]   。这两个文件是在我国社会主义市场经济改革方向基本确定以后出台的, 延续了1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的要旨, 一些具体提法更加全面、更富新意。例如, 指出体制的主要问题是“包得过多、统得过死”, 改革的首要目标是“解决政府与高校的关系”, 具体来说就是以“政事分开”为原则, “政府宏观管理”, 高校作为“法人实体”面向社会自主办学。尽管文件没有界定“政与事”、“法人实体”这些关键概念, 但仅就这些文字本身而言, 它所显示的改革前景即已令人耳目一新。其后《关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见》、《关于国家教委直属高校深化改革, 扩大办学自主权的若干意见》、《关于〈中国教育改革和发展纲要>的实施意见》等一系列配套文件先后出台, 改革目标和路径已比较清晰, 一些改革举措也得到切实推行, 如校内机构设置、人事制度调整、专业设置、后勤社会化等方面的权力, 都相继不同程度地下放给了高校。

但是, 在管理体制改革的核心也就是政府和高校的关系问题上, 实际改革进程并没有朝前述两个文件确定的大目标推进, 而是发生了方向性偏转, 这在1995年国家教委发布的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》中可见端倪。《意见》回避了前述两个文件中令人耳目一新的一些表述, 提出高等学校“举办者”、“管理者”和“办学者”的概念, 并据此阐述了体制改革的目标, 即“争取到2000年或稍长一点时间, 基本形成举办者、管理者和办学者职责分明, 以财政拨款为主多渠道经费投入, 中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责, 以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主, 条块有机结合的体制框架”   [     24     ]   。提出这三个概念在理论上不无意义, 但在实践中却不易分辨和把握, 尤其是对公立高等学校来说, 其“举办者”、“办学者”到底是谁, 至今在理论上仍未完全厘清, 更不要说实践推行了。事实上, 20世纪90年代高等教育体制改革的实际进程并没有触及这三者的权与责问题, 只是在“两级管理、条块结合”问题上做文章, 具体举措诸如“划转”、“共建”、“并校”等等。这些改革举措取得了一定的效果, 但付出的代价也很大, 因为其大多是通过行政渠道自上而下推行的, 再加上同时期改行“基金+项目”的拨款体制, 以及实施了若干重大“高教工程”, 高等教育管理体制的许多方面非但没能改变“包得过多、统得过死”的局面, 办学资源反而进一步向行政部门集中, 强化了行政手段及其威权性, 政府与高校的关系出现反向偏斜。

进入21世纪, 社会各界对高等教育管理体制改革提出了更高要求, 特别是在全国“两会”上出现了一些比较尖锐的批评, 为此有关改革政策也紧锣密鼓地相继出台。2004年教育部发布《2003-2007年教育振兴行动计划》, 该计划以2003年颁布的《行政许可法》为依据, 提出改革教育行政审批制度, 清理教育行政许可项目, 探索建立“现代学校制度”。   [     27     ]   2007年发布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》首次提出“现代大学制度”概念。   [     28     ]   特别是2010年中共中央、国务院印发的《 国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010     -2020年) 》, 更是进一步提出“克服行政化倾向”, “取消行政化管理模式”。把问题阐述到这个程度, 反映了中央改革高等教育管理体制的勇气和决心。《教育规划纲要》提出的改革目标是“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求, 建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度, 构建政府、学校、社会之间新型关系”, 还特别针对高等教育提出要“完善中国特色现代大学制度”, “完善大学治理结构”。   [     29     ]   《教育规划纲要》预示了高等教育管理体制改革的重新部署, 意味着高等教育管理体制改革的再出发。

2017年, 随着国家行政管理体制“放管服”改革的整体推进, 教育部等五部委发布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》, 提出要“破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍, 进一步向地方和高校放权, 给高校松绑减负、简除烦苛, 让学校拥有更大办学自主权”   [     30     ]   。提出给高校“松绑减负、简除烦苛”, 并将此作为“让学校拥有更大办学自主权”的前置语, 这说明主管部门已经认识到两者之间的主从关系, 意识到问题的症结所在。同年, 中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《关于深化教育体制机制改革的意见》, 再次重申“依法落实高等学校办学自主权, 完善中国特色现代大学制度”, 并且要“改进高等教育管理方式”, 要“深化简政放权、放管结合、优化服务改革, 把该放的权力坚决放下去, 把该管的事项切实管住管好, 加强事中事后监管, 构建政府、学校、社会之间的新型关系”。   [     31     ]   这将“简政放权”提到一个前所未有的高度, 切中时弊, 同时也反映了高层对此的重视程度。

随着系列政策文件的出台, 高等教育管理体制改革在“放权”方面取得了积极进展, 例如减少了行政审批事项, 取消了“国家重点学科”、“全国优秀博士学位论文”等项目, 将自主招生、教师职称评聘、绩效薪酬发放、人才引进落户、国际学术交流、自筹经费使用等权力不同程度地下放给了高校, 学位授权点设置等事权也逐步向高校转移。应该说, 21世纪以来高等教育管理体制改革在“放权”方面已经得到切实推进, 取得了阶段性效果, 高校自主权的范围确实有一定程度的扩大, 这十分不易也值得肯定。但是, “放权”只是高等教育管理体制改革的一个方面, 更主要的方面应是“简政”。如果主管部门的“政事”没有减少, 未能实质性简化, “放权”就难免有“权宜”之虞, 主管部门“自如收放”终非长久之计。同样的道理, 就“现代大学制度”近十年的试点来看, 之所以收效不大, 主要原因也在于改革被当成纯粹的“学校改革”, 或者说“校内改革”, 忽略了政府与高校关系的改善这一“现代大学制度”基本前提。在当前的高等教育管理体制之下, 不首先转变政府职能, 不改革主管部门的管理方式, 仅仅在高校层面“摸着石头过河”, “现代大学制度”是很难建成的。

20世纪90年代后期, 新兴的治理理论被引入我国, “治理”一词随即开始进入官方政策文件, 成为政策语言。治理理念为我国高等教育管理体制改革开辟了新视野、提供了新思路, 成就了高等教育管理体制改革的新愿景。

2010年颁布的《教育规划纲要》提出“完善大学治理结构”问题, 这是“治理”一词首次进入官方权威教育政策文件。虽然这个文件中的“治理”一词只针对大学, 主要指大学内部治理, 但其在官方权威政策文件中出现, 意义不言而喻, 在高等教育界引起了很大反响。2013年中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”   [     32     ]   。这就把治理问题提高到国家战略层面, 提到了治国安邦的高度, 也为高等教育管理体制改革提供了新的行动纲领和指南。

2019年2月中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》, 文件“面向教育现代化”所部署的十大“战略任务”之一便是“推进教育治理体系和治理能力现代化”, 具体举措包括“提高教育法治化水平”;“提升政府管理服务水平, 提升政府综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平”;“提高学校自主管理能力, 完善学校治理结构”等等。   [     33     ]   与此同时, 中共中央办公厅和国务院办公厅还印发了《加快推进教育现代化实施方案 (2018-2022年) 》, 要求“深化教育领域放管服改革, 深化简政放权、放管结合、优化服务改革, 推进政府职能转变, 构建政府、学校、社会之间的新型关系。推进学校治理现代化”   [     34     ]   。教育部负责人在答记者问时指出, 这两个重要文件“远近结合, 各有分工, 共同构成了教育现代化的顶层设计和行动方案”, 负责人在回答“推进教育治理体系和治理能力现代化”问题时还特别说明, “建立多元参与的协同治理新机制, 这是教育现代化的重要保障”。   [     35     ]  

在我国被引用最多的“治理”概念的定义, 是全球治理委员会1995年提出的:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”   [     36     ]   按照这个定义, 治理的特征被描述成“治理不是一整套规则, 也不是一种活动, 而是一个过程;治理过程的基础不是控制, 而是协调;治理既涉及公共部门, 也包括私人部门;治理不是一种正式的制度, 而是持续的活动”   [     36     ]   。国内有学者对这个阐述加以归纳, 认为治理的特征主要为过程性、协调性、多主体性、持续互动性等。   [     38     ]   “治理”与传统的“管理”概念有明显区别:管理主要是一种控制性的活动, 治理主要是一个协调的过程;管理依赖的主要是上下级垂直关系, 治理体现的主要是多主体间平面关系;管理主要是运用权力自上而下推行, 治理主要是通过平等协商、合作来实现;管理体现的主要是稳定的科层体系, 治理体现的主要是持续的动态平衡。故此, 治理区别于管理的最主要特点也许在于“管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的, 它运用政府的政治权威, 通过发号施令、制定政策和实施政策, 对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同, 治理则是一个上下互动的管理过程, 它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。   [     36     ]  

从2010年的《教育规划纲要》到2019年的《中国教育现代化2035》, 高等教育“治理现代化”愿景逐渐得以确立, 从学校层面到“体系”和“能力”层面的思路也逐渐变得清晰。高等教育“治理体系”应该是治理各要素的总和, 包括治理主体、治理程序、治理规则、协调方式、权力分配, 以及治理本身的调整等等。在这些要素中, 最重要的当然是高等教育治理主体及其相互关系, 这是高等教育治理体系的核心要素, 是决定其他各要素的关键, 也是“治理能力”本体之所在。高等教育的治理主体, 可以从高等学校“举办者”、“管理者”、“办学者”以及其他利益相关者的角度来分析。对于我国公立高等学校而言, “举办者”从最一般意义上看应该是人民, 或者说是纳税人。中央财政经费支持的高校, 举办者是全国人民, 或者说是全国纳税人;地方财政经费支持的高校, 举办者应该是当地全体纳税人。人民代表大会制度是我国的根本政治制度, 人民代表大会代表了人民的意志, 因此可以认为, 现阶段中央直属高校的举办者应该是全国人民代表大会及其常委会, 地方高校的举办者应该是地方人民代表大会及其常委会。按照《高等教育法》的规定, 我国高等学校的“管理者”是国务院及其教育主管部门, 还有地方政府及其教育主管部门, 无论什么性质的高等学校 (包括民办高校) , 都要接受“管理者”的管理, 这是没有疑义的, 但问题的核心在于管理职能和管理方式。至于高等学校的“办学者”, 最主要的办学者应该是高校教师, 其次是高校领导和管理人员, 另外也应该包括学生 (学生虽然是受教育者, 但他们为接受高等教育交了学费, 理应在治理体系中占有一席之地) 。除了这三大主体之外, 高等教育治理的主体还应该包括其他高等教育利益相关者, 诸如学生家长、捐资者、相关社会机构和团体等。综上所述, 我们可以将“高等教育治理体系”界定成:为有效实现高等教育的目的和使命, 由高等教育机构的举办者、管理者、办学者以及其他重要利益相关者诸主体构成的合作共同体。这个共同体的总体结构是平面型而非垂直型的, 它的有效运行主要基于主体间的平等互动、协商、调和。从这个定义出发, 所谓“高等教育治理能力”实际上就是高等教育各治理主体履行权力和责任的能力, 也是各主体平等而持续地互动、协商、调和的能力, 本质是充分实现高等教育目标和使命、使高等教育社会功能最大化的能力。

实现高等教育治理体系和治理能力现代化是一个美好愿景, 从管理到治理, 目前我们离这个美好愿景还有很长的距离, 还有很远的路要走。能否实现这个愿景, 既取决于高等教育管理体制的实质性改革和突破, 也取决于高等教育宏观环境的根本改善, 还取决于国家行政体制的深层变革。蓝图已经绘就, 任重而道远。