教育规划编制的“最佳方法论”，都浓缩在这28个字里了
规划总论
关于规划，早在中国古时候就已经出现了“凡事预则立，不预则废”“人无远虑必有近忧”的说法。春秋时期也有了“左庙右学”的规划，董仲舒开始对教育、育才、化民有周详的建议安排。
欧美各国从古希腊的色诺芬在讲斯巴达城邦的体制中，就已经涉及到教育规划的思想。18世纪也有两个非常著名的教育规划，一个是狄德罗为俄国叶卡捷琳娜女皇制定的，一个是卢梭为波兰政府编制的。
从现代意义上说，苏联是世界上第一个“五年计划”的发明者。在制定第二个五年计划过程中，苏联已经非常明确有单独编制的教育规划，这也就是苏联的第一个教育规划，当时是1928年。
当今世界大家都很关注教育规划，苏联就成了这方面的楷模。苏联用60多年持之以恒、不断规划发展的办法，使一个有三分之二人口是文盲的国家，变成一个教育普及、科技发达、人造卫星首飞天的强国。
当然在东西方冷战过程当中，特别是苏联解体后，教育规划作为一种长期的发展战略思想方法，其效用也不断地受到挑战。对于教育规划的态度，有的人说是灵丹妙药，也有的人说是灾难祸水，在1960年代到1990年代，世界各国的争执非常大。
然而，联合国还是在1960年代设立了国际教育规划研究所，聘请了著名教育家和经济学家、美国第一任负责教育的助理国务卿库姆斯教授担任教育规划研究所的所长。
他认为，规划既不是包治百病的灵丹妙药，也不是造成祸害的魔鬼祸水。那么教育规划有什么用？有什么价值功能呢？他认为，教育规划是我们运用理性去分析，把理性的分析运用到教育发展进程中，使教育能够更加有效，也更加经济地满足学生和社会发展的需要。
教育规划的特点不仅是关注我们应该做什么，我们应该向哪个方向发展，更要关注的是要想达到目标、达成目的、到达目的地，我们应该选择哪些路径，创造哪些条件。
02
规划方法论
在参与制订教育规划的过程中，拥有正确的方法论思想非常重要、非常有价值。正确的方法论思想可以提升规划编制的科学性和民主性，使得规划本身既有前瞻性，又有可行性。
反过来它也可以避免教育规划过程当中产生重大的失误和缺失，这分为两个方面。
第一，规划的认受性。比如今年制定了五年规划，如果明年或者后年政府换届了，这个五年规划是否还能继续实行？或者规划出台以后，我们的校长、教师和群众是否认可？这其实就是认受性的问题。
第二，规划的适切性。对于规划当中提出的目标是不是能够实现？当然，也可以做一个马马虎虎的规划，制定一个平庸的目标，但这样的规划是不系统的，也是无人问津的。
在规划研究的过程中，许多学者和决策者提出了很多方法论观点。
例如，有“理性预测方法”，一些学者认为，编制规划中最重要的是发现现状与需求，即目标之间的差异，然后来预测可能投入的经费条件，使得目标可以实现，这是规划当中通常要做的。
所有制定规划的方法论有一个人民至上、教育需求至上的问题，所以为了满足人民的需要，必须要去探索所需要的条件、所需要的资源、所需要的外部环境。预测有很多方法，规划当中有很多方法论，有“人力资源需求法”“成本效益测算法”“组织发展法”“经验渐进”的编制方法。当然，方法论不是一个意识形态，它是以编制好规划为目的的。
我认为综合折中的方法比较合理，综合折中的方法强调决策者要有洞察力，强调开展多层次预测。比如人口预测、经济预测以及各个阶段的教育发展中人口与学生教师配置的预测，这就是多层次的预测。在规划编制中，预测数据也不是刚性的，而是兼顾各种利益的。
03
规划编制案例
2007-2010年我被分工负责主持编制上海市教育改革发展中长期规划。2007年7月份，上海根据中央的指示要先走一步，我们就开始启动编制工作，2010年和国家同步公布。
面对这样一个艰巨任务，该怎么进行上海整个规划？按照中央的指示要科学决策、民主决策，达到广纳群言、广集众智的目的。但是具体应该怎么去做呢？中央还提出要问需于民、问政于民、问计于民，但真要把这些思想变为规划编制的具体行动，其实非常不容易。
我们研究了世界各国的政策规划编制的方法，甚至还翻译了联合国国际教育规划研究所提出的各种方法论册子，以及专门翻译了一本书《教育规划基础》。
我们要思考如何把好的方法体现出来，同时又要防止在规划当中让规划沦为一个空壳或者是西方人所认为的“规划就是当权者的游戏”。要真正能够使我们的规划指导未来教育实践，能够为教育改革发展创造条件、赢得条件，促进上海的教育朝着既定的方向发展，并达成目标这样的一个行动纲领。
考虑到编制方法上的各种要求，我们在研究编制规划本身前和过程中，逐渐确定了28个字的方法论原则，并在这编制规划的两年中始终坚持原则。
无论什么规划，都要建立在调查研究、找准问题的基础上。我们把“调查研究”细分成两个部分，或者说“双管齐下”。
第一部分是要研究急需解决的问题。
对于要解决的问题，人们要拿出解决的方案，而不只是简单的想法与建议。我们可以提一百个建议，但是具体要怎么做就需要深入研究。我们称之为“专题研究”，我们当时确定了30个要深入研究的问题，通过招标，45个研究团队中标。
这45个团队中，有市政府部门和直属机构组建的团队、有大学研究团队、有区县政府团队，也有民主党派团队，可以说，广泛集中了全上海的智慧和建议，获得了45项重要研究成果。
第二个部分是“领导调研”，我们请市长、副市长、市教卫党委和市教委领导深入高校、中小学开座谈会、走访调查实际问题。
因为，我们知道，领导们富有经验与洞察力、了解各种问题的轻重缓急，又握有有限的人财物资源，最后还要领导们下决心拍板。
除此之外，我们还要组织团队进行“国际比较”，在整个国际大环境大趋势中，看我们的定位和发展方向。
就在这样一个大背景下，上海组织参加了PISA测试（国际学生评估项目），这是一个了解国际教育发展状况与趋势的重要平台，我们希望通过参与PISA测试，了解上海基础教育在世界“版图”中的位置，肯定我们的改革发展成就，发现问题、弱点甚至盲点，以利于我们通过规划来改进教育政策。
规划必须尽可能地包容整个社会的智慧和力量。我们当时请了三个机构来“平行起草”教育规划纲要，所选的这三个机构都各有其独特价值。
§ 第一个团队是华东师范大学，因为华东师大是教育领域最为专业的国家队，但又不受上海市政府的直接管辖，完全可以畅所欲言、提供专业文本。
§ 第二个团队是上海市社科院，我们希望他能“从局外人”的角度，从社会发展的需要和市民百姓的要求，从教育外部看教育、提出规划建议。
§ 第三个团队是上海市教委和上海市教科院，这个混合团队可以从政府面对的实际教育问题和可能的资源配置出发编制教育规划。
我们让这三个基础、视角都完全不同的团队，在分享所有统计数据、专题研究成果和领导调研记录的基础上，各展所长、平行起草，最后形成风格迥异、内容丰富的三个版本。
当然，上海市政府和市教委最后只能有一个规划纲要，因此要组合成一个逻辑顺畅、吸收各家优势的版本，所谓“三版合一”。
在此过程中，我们一是请上海市政府及各个委办局对三个版本提出很多质疑，对可能提供的人力物力和财力进行测算和可行性判断，然后请三个团队坐下来集中讨论梳理，形成一个目标远大、切实可行、符合逻辑的文本。
在这个过程中，当然也有许多好东西被“忍痛割爱”了，因为往往是多个方案中只能够选出一个可行性最强、与其他政策方案最吻合的方案。
规划文本初稿形成后，还要“广泛听证”、调整修改。
我们先后组织了三轮专业听证，第一轮是邀请20位来自北京和香港的高层领导和专家的批评指正，第二轮是上海各政府部门、高等院校、区县领导和教育专家的座谈论证，第三轮是上海市人大和政协的代表和委员们的商谈评议，在这些专业听证的基础上，作了规划文本的修改。此外，我们还将修改稿放到上海市教委的网站上，收集广大市民的各种意见建议，微调了文本的文字和内容。
完成文本草案后，再经过上海市和教育部领导的集体批准后，正式由上海市政府向社会公布。终于圆满完成了这份中长期教育改革和发展规划纲要的起草工作。
下面就是体现着我们方法论思想的规划编制路线图，见图1。
图1 规划编制路线图（来源：“宁波大学学报”微信公众号）
具体地说，为了建构这样一份上海的中长期教育发展规划纲要，我们分成几个部分的工作。
“专题研究”，8个教育分支领域的30个问题，经过公开招标，形成45个研究课题，招标的单位有上海各民主党派、高等院校、科研机构、区县教育部门、中小学，也有专家个人，这些团队都在规定时间内提交研究报告，供规划起草团队参考。
同时，市教委委托专门团队开展“国际比较”。我们参加PISA（国际学生评估项目）就是为了规划纲要，为了看到上海在国际上的位置，以及全球发展的方向和好的经验。当时经济与合作发展组织（简称OECD）已经开发了4个国际性的国际教育测试。我们还大量比较了发达国家和国际大都市的现代化指标和教育及人力资源发展指标。
另外，请上海市人民政府发展研究中心对未来10年上海的人口、产业、经济、文化发展，做出了一个大型预测报告，这些都属于“专题研究”。
领导要做到心中有数、他们最后要下决心，就需要开展调研研究。市长、副书记、副市长亲自带头，到大学、区县、中小学开展调研座谈。调研的内容和专题研究报告，都同时给这三个制定规划、起草规划的单位去分享。
所有的研究报告、掌握的数据以及领导去调研的时候，三个团队都派人去录音和倾听。三个规划纲要的版本出来后，市政府只需要一个符合逻辑、操作可行、集中各家智慧的版本，所以要“三版合一”。
一个版本后还要“广泛听证”，特别是对可能发生争议的内容听取教育界内外高层专家领导的意见建议。例如，我们为规划纲要提出了一个“为了每个学生终身发展”的核心理念，但当时没有把握，有些不同意见，请各方领导专家讨论评议，该核心理念受到了广泛好评、理念的内涵也越辩越明。
最后，通过上海市和教育部高层领导的“集体决策”，我们的《规划纲要》获得批准，并向社会公布。
04
反思与期望
可以说，因为有了前期的“专题研究、领导调研、平行起草、三版合一”，又有“广泛听证”、听取和消化了各方面的意见建议，我们这份《规划纲要》提出的大部分改革发展指标都能够实现，非量化的目标也基本实现。
现在，“平行起草、多版合一”，已经形成上海和全国很多规划性纲要文件起草的基本方法。
我们团队的同事也因此赴英国、芬兰、美国、OECD、世界银行去做顾问，英国人、芬兰人、美国人对我们的规划编制方法有非常高的评价。
他们认为，因为有规划，所以我们会向着一个目标始终不渝地去努力前进，但是他们说“我们自己的变革太多了，有时候一项变革、一个规划还没见到成效，就已经被抛弃了”。
教育是一项有发展周期的事业，如果没有规划，也不等展现规划和行动的成效，来一任部长、来一任内阁就把原来的东西抛弃，做个新方案，那就永远实施、也永远不会实现了。
当然，我们也有一些遗憾，因为我们深深感到规划会跨越政府任期，中长期规划怎么能够坚持不懈地做下去，这的确是个问题。
当时，我们已经想到，应该把规划提升到地方法规的高度，把教育规划的目标、内容和资源配置用地方法规的形式固定下来。但是，由于种种原因，我们没有成功。
上海市政府换届后，目标没有变，但是原来实施的资源配置力度会减少，当时规划中规定的重大的项目仅实行了一轮，即2010年到2012年的改革项目和发展项目。我们原来期待会有第二轮、第三轮、第四轮，一直到2020，但是很显然，后来领导的注意重心发生变化。
我们也还在规划纲要中规定了监测和评估要求，也在实践上得到了落实，但是落实的程度不如我们的预期。
可喜的是，作为某种弥补，上海市人大在“十三五”期间通过了《上海市高等教育发展促进条例》，一共有52条，进行分类指导、分类投入。这体现了当时《规划纲要》对高等教育发展的基本精神。
有了这样一部地方法规，我们就可以一张蓝图绘到底，中长期的教育规划纲要能够为上海高等教育分类、健康、有效的发展，又满足多方面的人们的需要。
总而言之，我们的这个案例在全国或者在各个省里制定规划的时候，也许可以给予一点点方法论上的启示。
如果我们在规划过程中，能够对我们最重要的问题进行研究，兼顾各个方面的要素，将其变成有跨越多届政府的长期有效的文件，那么规划将不会再成为“纸上画画、墙上挂挂”的东西，规划将会为我们建设更好的教育做出贡献。
