通知公告
    当前位置: 首页 >> 高教研究 >> 高教参考 >> 正文

高教参考第51期

2020-01-10  点击:[]

高教参考

新中国高等教育70年专辑

淮阴工学院高教所主办 2019年第2期(总第51期)  201912


编者按:新中国成立70年来,我国高等教育发生了翻天覆地的变化,取得了举世瞩目的成就。70年来,中国特色高等教育体系基本完善;高等教育规模空前扩大,成为世界第一高等教育大国;教育质量和水平不断提高,培养了大批优秀人才,创造了大批科研成果,为社会主义建设作出了应有的贡献。本期《高教参考》对新中国成立70年高等教育发展相关论述、研究进行了梳理,期望对学校全面提高人才培养质量,实现高水平应用型大学建设目标有所裨益


新中国高等教育70年的回顾与展望

刘献君,摘自《高等教育研究201911

一、高等教育的规模发展

19499月底,作为新中国施政方针的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出了国家文化教育事业的根本宗旨:”中华人民共和国的文化教育为新民主主义的,即民族的、科学的、大众的文化教育”,因而”人民政府的文化教育工作,应以提高人民文化水平,培养国家建设人才,肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想,发展为人民服务的思想为主要任务”。新中国成立伊始,就作出了文化教育为人民大众服务、为国家建设服务的决定。此后,党和国家把教育放在优先发展的地位,使之成为“国之大计,党之大计”。

规模增长是评价高等教育发展水平的重要指标。70年来,我国高等教育规模发展迅速,为国家培养了2.7亿各类人才,成为世界第一高等教育大国。1949年,我国高校数量为205所,教师为2万人,本专科学生为11.7万人,毛入学率为0.26%2018年,我国高校数量为2663所,教师为167.28万人,本专科学生为3833万人,毛入学率为48.1%。现在,我国新增劳动力中有48.2%的人接受过高等教育,平均受教育年限达到了13.6年。高等教育的规模发展,极大地提升了国民素质,有力地推进了国家各项事业的发展。

70年来,党和政府采取了一系列措施,发展各类高等教育,增加高考招生人数,使高等教育规模不断扩大。19569月,刘少奇在中国共产党第八次全国代表大会上的政治报告中提出,第二个五年计划要求高等学校学生增加一倍左右。新中国成立之初,百废待兴,但党和国家仍然十分重视扩大高等教育规模,本专科在校人数由1949年的11.7万人,增加到1965年的67.4万人,增长了4.8倍。

改革开放以来,党和政府十分重视高等教育发展。文革后的197712月,在邓小平的主持下,国家果断恢复了中断11年之久的高考,570万人走进考场,27万人被录取,致使1978年在校本专科学生人数达85.6万人,超过文革前的1965年。

19834月,国务院批转教育部、国家计委《关于加速发展高等教育的报告》,报告指出:”为了实现党的十二大提出的奋斗纲领,各条战线和各个地区都深感专门人才缺乏,迫切要求教育先行,为国家早出人才,多出人才。因此,加速发展高等教育事业,已成为刻不容缓的大事,必须采取有力措施,促使整个高等教育事业在近期(5年左右)就有计划按比例地有一个较大的发展,并为今后更大的发展打下基础。此后,政府不断采取措施,推进高等教育的规模发展。1999年,党中央、国务院审时度势,根据经济社会发展的需求和人民群众的愿望,作出了扩大高等教育招生规模的重大决策。各省份、高校积极行动,扩大招生规模,2000年在校本专科学生人数达556.1万人,2002年实现了高等教育大众化。

面对我国人口众多、高等教育需求量极大的现实,扩大高等教育规模需要发展多种形式的高等教育。早在文革以前,我国就开始探索职工大学、农民高等学校、函授大学、夜大学等各种办学形式。改革开放以后,多种形式办学蓬勃展开,其中最突出的是广播电视大学的产生和自学考试制度的创建。19792月,中央广播电视大学和28省市广播电视大学同时开学。20126月,在中央广播电视大学的基础上,组建国家开放大学。至2014年,广播电视大学系统已累计培养本专科生950多万人,其中在职人员占70%以上,开展各类非学历教育多达千万人次。自学考试制度则是一种全新的高等教育形式,它将个人自学、社会助学和国家考试相结合,为经济社会发展培养了大批合格的高级人才。至2014年,全国参加自学考试的人数累计达2.49亿人次,共培养本专科毕业生1280多万人,2000多万人获得了非学历自学考试的各类证书。据测算,我国高等教育毛入学率中自学考试的贡献占比为20%-25%

高等教育规模发展中,不可忽视民办高校的作用。20世纪80年代,部分热心教育的人士自发创办民办教育,后来得到了政府的有力支持。19977月国务院发布《社会力量办学条例》,鼓励社会力量办学。20039月,《中华人民共和国民办教育促进法》实施。201611月,全国人大常委会对该法作了修订。1998年我国民办普通高校仅22所,到2018年民办高校数达750所,在校学生数达649.5万,占全国在校学生数的22.95%

二、高等教育的多元发展

高等教育发展要与经济社会发展相协调,要满足人民群众的需要。社会结构的复杂性、人民群众需要的多样性,决定了高等教育需多元发展。多元发展主要体现在两个方面:一是各行各业需要不同学科专业的人才;二是同一行业需要不同层次的人才。70年来,党和政府通过高等教育结构调整、分类指导等多种方式,促进了高等教育的多元发展。

针对原有大学所设学科专业的不合理现象,从1952年开始,国家进行了大规模的院系调整。19526月,教育部在北京召开第一次全国高等教育会议,确定了新中国大学制度改革的基本方针和方向:”以理论与实际统一的方法,培养具有高度文化水平,掌握现代科学和技术的成就,全心全意为人民服务的高级建设人才。院系调整的方针是,以培养工业建设人才和师资为重点,发展专门学院与专科学校,整顿和加强综合性大学,逐步创办函授学校和夜大学,并在机构上为大量吸收工农成分学生入高等学校准备条件1956年前后,国家又一次进行院系调整,标志性事件是交通大学西迁。院系调整虽然存在不少弊端,但总体来说,结束了院系庞杂纷乱、设置分布不合理的状态,使我国高等教育走上了适应国家建设需要培养专业人才的道路。其成效突出表现在两个方面:一是改变了过去重文轻理的专业结构,加强了工、农、林、医以及教育等学科专业,适应了国家经济建设的需要。例如北京著名的八大学院(北京航空学院、北京钢铁学院、北京矿业学院、北京石油学院、北京地质学院、北京农业机械化学院、北京林学院、北京医学院),全国著名的四大工学院(南京工学院、华中工学院、大连工学院、华南工学院)都是在院系调整过程中建立的。二是有效地改善了高等院校集中在沿海和大城市这种地区分布不均衡的局面。改革开放以来,我国又通过多种方式进行学科专业调整,满足了不断变化、发展的社会需要。

社会需求是多样的,不仅需要多种学科专业的人才,而且需要不同层次的专业人才。总体来看,社会需要的人才大体可分为学术型、应用型、技能型三类。但长期以来,我国高校以培养学术型人才为主,满足不了社会需求,为此,国家采取了两大措施:

一是发展高等职业教育。伴随着改革开放的步伐,为适应地方经济建设和社会发展需要,20世纪80年代我国第一所职业大学——金陵职业大学创立。1982年,第五届全国人大第五次会议提出试办一批专业大学,这是首次以国家政策的形式提出大力发展高职教育。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出:”积极发展高等职业技术院校。此后,国家发布了一系列文件,规范高职教育发展,如1991年发布《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》,1996年颁布《职业技术教育法》等。这些政策和法律有力地推进了高等职业教育的发展。至2018年,我国共有高职院校1388所,在校学生1105万人,占高校在校学生总数的28.8%

二是部分本科高校向应用型转型,成为应用型大学。20142月,国务院作出引导一批普通本科院校向应用技术型转型的战略部署,政府对本科高校转型发展提出了明确的要求。201510月,教育部、国家发改委、财政部三部委联合颁发了《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》。该意见对部分本科高校先行有益的探索进行了充分肯定,对普通本科高校特别是地方高校的转型发展提出了具体要求。本科高校向应用型转型既是地方经济社会发展的要求,也是学校自身发展的需求,因此势在必行。与高职院校的发展不同,应用型大学是在原有本科高校的基础上转型发展。在转型的过程中,要重新确立教育观念,探索应用型人才培养方案及相应制度,培养双师型教师,与社会建立密切的联系,在这一过程中,要克服路径依赖,难度比较大。但在国家政府的引导下,部分本科高校向应用型转型正在有序进行。

发展和改进研究生教育,是多元发展的重要内容。1978年,我国恢复研究生招生。19812月,第五届全国人大常务委员会第十三次会议审议通过了《中华人民共和国学位条例》。此后,研究生教育迅速而规范地发展。一方面,扩大规模,以满足社会发展对高层次人才的需要,研究生在校人数由1978年的1.09万人增加到2018年的273.13万人,增长了约250倍。另一方面,发展专业型学位,以满足不同类型的社会需求。过去,研究生教育主要培养学术型人才(科学学位),侧重培养从事基础性理论研究的研究者。而为满足国家经济社会发展对应用实践性和专业技能型的高层次人才的多元化需求,必须设置专业型学位。为此于20世纪90年代,开始设立工商管理硕士(MBA)、教育硕士(MEA)、工程硕士等专业学位,至今已有40种专业型硕士学位。近几年,又设立了教育专业博士学位等6种专业型博士学位。根据国家有关规划设定的目标,到2020年,我国在学研究生总规模将达到290万人,其中专业硕士招生占比将达到60%左右。

三、高等教育的重点发展

资源的有限性与学科发展的无限性的矛盾,决定了一个国家发展高等教育必须突出重点。我国是穷国办大教育,更需要突出重点。通过重点发展,培养一批高水平人才,产出一批高水平成果,带动其他高校发展。

重点建设是加快我国高等教育发展步伐、提高高等学校办学水平、建设世界一流大学和一流学科的重大战略。党和政府采取了一系列重大措施,相对集中国家有限的财力,调动多方积极性进行重点建设,推进重点发展。

高等教育重点发展是我们党一贯的政策。19506月,周恩来在全国高等教育会议上提出了整顿大学、形成重点体制的方针,他指出:”办事情总要有个次序。先搞重点,其它就可以带动起来。比如综合大学办几所像样的,其它的就会跟着学。

195410月,高等教育部颁发了《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》,确定6所高校为全国性的重点学校。此后,陆续确定了一批全国重点高等学校,至1960年达64所; 1963年又增设4所,共计68所。文革打破了新中国成立17年来的高等教育格局。19778月,邓小平连续两次对重点高校建设作出指示:”要抓一批重点大学。重点大学既是办教育的中心,又是办科研的中心。”19782月,国务院转发了《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》,提出了第一批确定的全国重点高校88所;至1979年底,全国共有重点高等学校97所。

除了建设重点高校外,国家还采用其他方式加强重点建设,如将部分高校列为国家重点项目。198412月,国务院批复同意教育部、国家计委的请示报告,重点建设北京大学等10所高校。另外,在部分高校率先建立研究生院,198419862000年,经国务院批准,北京大学、清华大学等56所高校建立了研究生院。这些高校成为培养博士、硕士的主要基地。同时,建设示范性高等职业院校。2006年,教育部和财政部联合推出国家示范性高等职业院校建设计划,重点支持100所高职院校建设。

20世纪90年代起,高等教育重点建设进入一个新阶段,国家先后实施了”211工程”985工程”2011工程双一流建设,这些都取得了好的成效。

“211工程以学校整体条件建设为基础,以重点学科建设为核心,以公共服务体系建设为保障,致力于办好100所左右重点高校和一批重点学科、专业,有一批高等学校和学科、专业在教育质量、科学研究和管理方面达到世界水平。

“985工程紧密结合国家创新体系建设,选择39所高校,以学科建设为核心,凝练学科方向,汇聚学科队伍,构筑学科基地,集成优质资源进行重点建设,争取若干所大学和一批重点学科进入世界一流水平。

“2011工程协同创新而来,围绕国家需要的重大前沿项目,高校、研究院所、企业共同参与,建立协同创新中心。申报学校并不限于”985””211”高校。

双一流建设坚持中国特色、世界一流,全面贯彻党的教育方针,坚持社会主义办学方向,加强党对高校的领导,扎根中国大地,遵循教育规律,创造性地传承中华民族优秀传统文化,积极探索中国特色的世界一流大学和一流学科建设之路。经过科学评审,共有137所高校被纳入首批双一流建设项目,包括世界一流大学建设高校42所和世界一流学科建设高校95所。

重点建设带来重点发展。这些重点建设的高校,由于得到了有力的财政、政策支持,发展迅速,其培养的拔尖人才、产出的高水平成果,有力地支撑了国家建设。例如,我国高层次人才60%以上集聚在高校,基础研究和国家重点实验室60%以上建在高校,国家科技三大奖60%以上由高校获得。

1949年我国发表的国际论文仅为66篇,2018年则高达60多万篇。70年来,我国在《自然》、《科学》、《细胞》世界三大期刊上发表论文2362篇。其中2018年我国在三大期刊发表论文332篇,占这三种期刊当年全部论文总数(2157)15.39%。这些成果主要来自重点高校。上海交通大学从2003年开始对世界大学进行排名(ARWU),清华大学、北京大学、浙江大学等高校的名次稳步提升。

四、高等教育的开放发展

国际化是大学与生俱来的特征。我国把扩大教育对外开放、加强国际合作与交流作为国家教育战略的关键环节,并确立了政府与民间并举、双边与多边并行、兼顾战略平衡、保证重点、注重实效的工作方针,不断推进教育国际合作与交流向全方位、多领域、高层次发展。开放发展打开了我国高等教育发展的视野,将我国高等教育与世界高等教育紧密联系起来,为高等教育发展开掘了新的动力源。

新中国成立之初,由于帝国主义的全面封锁,我国紧紧抓住与苏联、东欧国家开展国际交流与合作的机会,通过请进来、走出去的方针开启开放之路。如与苏联签订《关于中华人民共和国公民在苏联高等学校学习之协定》,出台《派送出国留学生暂行管理办法》、《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》、《中苏高校直接联系的暂行规定》等文件,制定向苏联、东欧人民民主国家派遣留学生以及向苏联全面学习并聘请苏联专家等方面的配套政策。1949-1960年,先后有861名苏联专家应聘到我国高校、教育部门从事教学、科研工作或担任顾问。1950-1966年,我国共有17493人在苏联留学,其中研究生和大学生9200人。这些请进来的苏联专家和走出去的留苏学生,在我国高等教育发展和社会主义建设中发挥了十分重要的作用。

改革开放以后,党和政府进一步认识到了对外开放与国际交流的重要性、紧迫性和艰难性,国家和有关部门制定并发布了《中外合作办学暂行规定》、《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》等近60个文件。高等教育开放发展主要体现在以下几个方面:

第一,派遣留学生出国学习。

1978623日,邓小平在听取清华大学工作汇报时指出,我赞成留学生数量增大要成千成万地派,不是只派十个八个,而且派遣留学生要千方百计加快步伐,路子要越走越宽。邓小平的重要指示,开启了新中国大规模派遣留学生的序幕。经过多年发展,出国留学人数不断增加,2018年,我国出国留学人员总数达66.21万人。派出去的目的是为了留学人员学成归国,为国效力。国家通过春晖计划千人计划国家杰出青年科学基金等项目吸引留学人员回国,引进海外高层次人才。从19782018年,各类出国留学人员累计达585.71万人,其中432.32万人已完成学业,365.14万人在完成学业后选择回国发展,占已完成学业群体的84.46%

第二,扩大来华留学生规模。

这既是开放题中应有之义,也是对我国高等教育水平的一种检验。我国采取了一系列措施,吸引国际学生来华留学,来华留学生规模不断扩大,国别不断增多,特别是吸引了大量发达国家的留学生。1950年,新中国开始招收留学生,当年招收了33人,1965年招收了3312人,16年来共招收7259人,这些留学生主要来自越南(5252)、朝鲜(546)、蒙古(131)等国家。2018年招收留学生492185人,来自196个国家和地区,亚洲学生有295043人,占总数的59.95%,还有来自美国(20996)、法国(10695)等发达国家的留学生。

第三,开展境外办学。

境外办学主要采取建立分校(如厦门大学马来西亚分校)、创办孔子学院等方式开展。至20186月,全国84所高校在境外举办教育机构和项目128个;至20181231日,在全球154个国家(地区)建立了584所孔子学院和1193个孔子课堂。

第四,中外合作办学。

国家通过出台《中华人民共和国中外合作办学条例》等政策文件,鼓励、支持、规范中外合作办学。截至20144月,全国中外合作办学机构和项目已达1979个,高等教育阶段在校生近45万人,占全日制高校在校生规模的1.4%,中外合作办学高校毕业生累计超过150万人。中外合作办学丰富了我国高等教育资源,使一批学子不出国便能接受国外优质高等教育。

第五,参与构建世界高等教育共同体。

通过对外开放,发展高等教育,我国高等教育在世界取得了话语权,发出了中国声音,并为世界接受与认可。例如,已有46个国家和地区与我国签订了学历学位互认协议;中国工程教育专业认证协会(CEEAA)2016年正式加入国际工程联盟《华盛顿协议》,由其组织开展的我国工程专业教育认证将得到美、英、澳等所有该协议正式成员的认可。同时我国积极参与联合国教科文组织的活动,在世界高等教育舞台上发挥了积极作用。

五、高等教育的创新发展

我国高等教育发展的历史短、基础薄弱,必须在借鉴国际经验的基础上改革创新。我国高等教育70年是不断改革创新的70年。

1956年,我国开始摆脱高等教育的苏联模式,探索自己的发展道路。这一年,我国基本完成生产资料的社会主义改造,进入社会主义建设阶段。当年1月,周恩来代表党中央提出向科学进军的口号,促使高等教育关注新技术革命,高等学校开始重视教学与科研相结合。19564月,毛泽东作了《论十大关系》的报告,严厉批评了学习苏联过程中的一切照抄,机械搬运的错误,高等教育开始摆脱苏联模式。1957年,毛泽东提出了党的教育方针。1958-1960年,在全国开展了教育革命。在摆脱苏联模式、加强党的领导、教育与生产劳动相结合等方面,教育革命取得了一定成效,但也带来了不少问题。1960年冬,针对教育革命造成的问题及混乱局面,党中央决定进行调整。1961年,根据党中央的指示,教育部制定了《高教六十条》。《高教六十条》强调必须遵循教育发展的客观规律,重视和加强教育立法,保持党对知识分子政策的稳定性和长期性等,是中国高等教育历史上的重要文献。

文革后,中国高等教育进入了改革创新的新阶段。1977-1985年,主要是恢复时期。此后的改革创新,以五次教育大会(四次全国教育工作会议及一次全国教育大会)为标志。1985年,国务院召开了改革开放以后的第一次全国教育工作会议,发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》,开启了高等教育体制改革。1993年第二次全国教育工作会议召开,国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》,提出了一系列改革和措施,以推进高等教育发展。1999年召开了第三次全国教育工作会议,中共中央、国务院发布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,开启了素质教育特别是高校文化素质教育的新征程。2010年召开了第四次全国教育工作会议,发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》,提出了高等教育改革发展的目标及一系列改革措施。2018年召开了全国教育大会,习近平强调在党的领导下,全面贯彻党的教育方针,坚持马克思主义指导地位,坚持中国特色社会主义发展道路,坚持社会主义办学方向,立足国情,遵循教育规律,坚持改革创新,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人,加快教育现代化,建设教育强国,办人民满意的教育。自此,我国高等教育改革创新走向了一个新阶段。

70年来,我国高等教育改革创新涉及的方面很多,但体制改革是关键。周远清认为,体制改革包括办学体制改革、管理体制改革、经费筹措体制改革、招生就业体制改革、学校内部管理体制改革五个方面。以下仅从体制改革入手进行回顾。

第一,办学体制改革。

办学体制改革的目标是:坚持教育公益性原则,健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制,形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。办学体制改革突出表现在民办教育的兴起上。政府通过《民办教育促进法》及其他政策法规,鼓励社会力量出资、捐资办学,实行营利和非营利办学分类管理,规范运行制度,民办高校得到了良好的发展。

第二,管理体制改革。

70年来,我国高等教育管理体制改革大体经历了三个阶段。一是20世纪50年代,从集中统一领导体制转变为统一领导、分级管理体制。19506月上旬召开的第一次全国高等教育会议明确指出:”中央人民政府教育部对全国公立的高等学校,在方针、制度、设置计划、负责人任免、课程教材及教学方法等方面,都应该负有领导的责任。此后,高等教育实行集中统一领导体制。这在当时有其必要性,也发挥了一定的积极作用,但存在内在的局限性,弊端明显。1958年中央对高等教育领导体制进行了调整,调整的主题是放权,将部分高校下放到省市,归地方领导,并规定了各自的权限,逐步形成了统一领导,分级管理的模式。二是从20世纪80年代中期开始,我国持续推进以转变政府职能、扩大高校办学自主权为目标的高校管理体制改革。19932月,中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》,进一步明确指出,体制的主要问题是包得过多、统得过死,改革的首要目标是解决政府与高校的关系,具体来说就是以政事分开为原则,政府宏观管理,高校作为法人实体面向社会自主办学。此后,政府推出了一系列改革措施,推进现代大学制度建设,并初见成效。三是推进高等教育治理体系和治理能力现代化。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》提出了完善治理结构的问题。20192月中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》,将推进教育治理体系和治理能力现代化,作为十大战略任务之一。这是我国正在推进的管理改革的重要任务和内容。

第三,经费筹措体制改革。

在过去高等教育完全由中央政府出资,因此改革的主要目的是建立以政府投入为主的多元投资体制。主要改革措施有三项,一是地方政府逐渐成为高等教育的主要投资者,主要办法是改变高等教育拨款方法和形成以地方政府管理为主的高等教育管理体制。2016年,在我国1855所公办普通高校中,地方所属高校为1737所,占高校总数的93.6%。二是建立高等教育成本分担和补偿制度,拓展多元化的投资渠道。为此,我国建立了招生收费制度,及相应的奖学金、助学贷款、贫困生补助及学杂费减免制度。与此同时,将税费征收、学杂费收取、校办产业收入、社会捐资等作为高等教育筹资的重要手段,形成了一主多元的高等教育经费来源渠道。三是通过社会力量办学,发展民办教育,广泛吸取社会资金。

第四,招生就业体制改革。

这方面的改革着眼于深化考试内容和形式改革,着重考察综合素质和能力;实施分类入学考试;建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制。就业体制改革着眼于改变过去统一分配的体制,实行学生和用人单位双向选择的机制。

第五,学校内部管理体制改革。

这方面的改革主要体现在如下方面:完善党委领导下的校长负责制,发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用,加强教职工代表大会、学生代表大会建设,实行校院两级管理,全面实行聘任制度和岗位管理制度,实行后勤社会化等。

六、对未来高等教育的展望

总结过去,是为了面向未来,更好地发展我国高等教育,迈向高等教育强国。面向未来,我们要认清新时代的要求;面向未来,我们要认清高等教育存在的突出问题、面临的主要矛盾;面向未来,我们要认真学习、理解党中央对高等教育发展的部署和要求。党的十八大提出推动高等教育内涵发展,党的十九大提出实现高等教育内涵发展,内涵发展是党中央对高等教育的基本要求。在2018年召开的全国教育大会上,习近平进一步强调,坚持中国特色社会主义教育发展道路,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

1.坚持以人民为中心发展高等教育

我们党的初心和使命是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。由此,发展高等教育要坚持以人民为中心。第一,坚持以人民为中心,要扎根中国大地办教育。高等教育要立足中国国情,继承中国传统,面向中国问题,服务中国发展,满足中国人民的需要。第二,坚持以人民为中心,要发展优质教育。新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。由于高等教育的大发展,现在人民群众已有学上,今后要发展优质高等教育,提高教育质量,以满足上好学的需要。第三,坚持以人民为中心,要缩小群体差别。我国中西部高校的竞争力还比较弱,高考录取率最低省份与全国平均水平存在4个百分点的差距。因此,要加大对中西部高等教育的投入,发展中西部高等教育。第四,坚持以人民为中心,要大力发展继续教育,满足人民终身学习的需要。第五,坚持以人民为中心,要开展个性化教育,以满足人们对高等教育的不同需求。

2.坚持把立德树人作为高等教育的根本任务

坚持把立德树人作为根本任务,是办好我国教育事业的根本方针。第一,立德树人要坚持社会主义方向,培养社会主义建设者和接班人。要深刻回答学校培养什么样的人,怎么样培养人,为谁培养人这一根本性问题。在教育中,要强调理想信念教育、社会主义核心价值观教育、中华优秀传统文化教育、劳动教育和实践教育。坚持立德树人,要探索人才成长规律。人的成长发展有自身的规律,我们要探索大学生成长和发展的特点与规律,根据这些规律,进一步研究人才培养的目标、方案,改进教育教学,增强教育的有效性。第二,立德树人要调动大学生学习的积极性。现在,大学生学习积极性普遍不高,是一个不争的事实。我们要分析造成这一现象的内外原因,采取扎实的措施,如激发学生学习需要、明确学习目标、增强教育交往等,充分调动学生学习的积极性。第三,立德树人要加强教师队伍建设。教育大计,教师为本。教师与学生接触最多、对学生的影响最大,是学生灵魂、生命的塑造者。要根据四有好教师的标准,建设一支素质优良、甘于奉献的教师队伍。同时,全社会要形成尊师重教的良好风气。第四,立德树人要应对人工智能的挑战。人工智能给高等教育带来了巨大挑战。面对这种挑战,一方面要根据人工智能对社会生产、生活、职业等产生的影响,调整学科专业、人才培养方案,并帮助学生提升道德、丰富情感、培育精神、培养批判性思维和创新思想,另一方面要开发网络教育资源,丰富教育内容。

3.坚持推进高等教育强国建设

党的十九大报告明确指出:”建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程。我们已经成为世界高等教育大国,今后的重要任务是建设高等教育强国。建设高等教育强国是党和国家的战略决策,是加速社会主义建设的需要,是人民的期盼。建设高等教育强国,涉及的范围很广,今后一段时期重点要抓住以下两个方面:

一是加快双一流建设。世界上任何高等教育强国,都有世界一流大学。世界一流大学是高等教育强国的重要标志之一。入选双一流建设的137所高校,多数已通过中期检查,建设效果良好。今后,国家要进一步完善政策,加大投入,并进一步引导双一流建设高校以一流为目标,以学科为基础,以绩效为杠杆,以改革为动力,全面推进学校的整体建设和发展。

二是向应用型转型,培养应用型人才。建设高等教育强国不仅需要高水平的学术型人才,而且需要高素质的应用型人才。为改变以往人才培养的弊端,建设高等教育强国,国家提出了部分本科高校向应用型转型、培养应用型人才的要求。十多年来,向应用型转型已取得了一定的进展,但进展比较缓慢。今后,要进一步认识转型的重要性、紧迫性,克服路径依赖,转变教育观念,探索应用型人才培养方案、制度、环境,在实践中创造,在创造中提升。

4.坚持以改革创新推进高等教育发展

改革创新是高等教育发展的强大动力。70年来,我国高等教育已经进行了一系列改革,推动了高等教育发展。例如,改革办学体制,以拓宽资金渠道;改革宏观管理体制,以理顺关系,增强活力;改革投资体制,以强化绩效管理,优化资质配置;改革招生就业体制,以促进教育公平;改革人才培养模式,以提高教育教学质量。

现在,高等教育改革已经进入深水区,需要进行综合改革。综合改革要回应人民对更好的高等教育的期盼,解决人民关心的教育热点问题,如促进教育公平、提高教育质量、为人民提供优质高等教育等。改革千万头绪,要找到突破口。综合改革可以管办评分离为突破口,真正把办学自主权还给高校,激发办学活力。教育教学改革可从个性化教育开始,践行以学生为中心的教育理念,牵一发而动全身,推进教学改革,提高人才培养质量。

任何大的成功都是时代给予的。我们已经进入新时代,新时代对我国高等教育提出了新要求。我们要在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,努力探索,积极实践,为建设高等教育强国,实现中华民族伟大复兴而不懈努力。


中国高等教育70:成就与政策

 

孙霄兵,摘自《中国高等教育》201912

一、我国高等教育70年的历史发展

我国高等教育70年历史发展, 是共和国历史的重要组成部分, 折射出了社会主义祖国的兴旺发达, 是我国综合国力和社会主义现代化的标志性体现。一般来说, 中国高等教育发展可以分为三个阶段。

第一阶段, 1949 1966年。这一时期被称为”17时期, 是新中国高等教育从旧中国恢复发展阶段, 完成了对旧中国高等教育的接管和改造, 通过学习苏联经验, 大批高等学校举办发展, 高等教育培养了大批经济社会建设需要的各级各类人才。1961年, 制定了《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例 (草案) (简称《高教六十条》) 等有关文件, 对于完善教学秩序、规范学校管理、提高教学质量、加强学校建设, 起到了积极作用, 开启了中国高等教育制度建设的先河。

第二阶段, 1966 1978年。这一时期为文化大革命时期。”1966 1976年, 中国经历了文化大革命。十年浩劫, 教育事业遭到严重破坏, 濒临崩溃边缘;学校教学秩序混乱, 广大教师受到摧残, 青年一代丧失了接受科学文化教育的机会。文化大革命使中国高等教育遭到了空前的损失。1971年, 四人帮一伙炮制了两个估计” (文革17年教育战线是资产阶级专了无产阶级的政, 黑线专政;知识分子的大多数的世界观是资产阶级的, 是资产阶级知识分子。) 在这一阶段, 高校一度停办, 许多高校知识分子受到冲击, 教师被下放到基层。1972年以后, 高校恢复招收工农兵学员。在困难情况下, 广大高校教师和教育工作者坚持教育理想, 忠诚于人民的教育事业, 四人帮集团作了坚决的斗争, 坚持教育教学, 保存了有益的教育和学术力量。

第三阶段, 1978 2019年, 为改革开放时期。1978年党的十一届三中全会召开, 我国高等教育进入改革开放阶段。中央和各地举办了大量高校, 全国地级市基本上都设立了一所高校, 发展到2000所以上。1998年, 《高等教育法》通过实施。高校建设在1993年提出”211工程的基础上, 1998年提出了”985工程 2010年提出了”2011工程 2015年提出了双一流建设, 中国高等学校进入高水平建设阶段, 取得了令人瞩目的成绩。进入21世纪后, 我国高等学校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等进一步发展。

二、我国高等教育70年的成就

70年来, 我国高等教育规模空前扩大、体系建设不断完善、质量不断提升。

(一)高等教育的规模空前扩大

新中国成立后特别是进入21世纪后, 普通高等学校数量和在校生人数的增速明显加快, 高等教育从精英化迈向大众化、普及化。2017年, 全国共有普通高等学校和成人高校2914所, 其中普通高校2631 (含独立学院265) 成人高等学校283所。2017年, 全国各类高等教育在校生3779万人。2018年, 全国普通高校毕业生人数达到820万人。高级专门人才培养数量的持续增长, 为我国各行各业社会主义现代化建设奠定了人才基础。

(二)高等教育体系建设不断完善

经过70年建设, 我国高校学科体系、教学体系日益完善, 高等学校分类设立发展。从举办者来看, 分为公办、民办、中外合作办学高校;从性质上看, 分为普通、职业、成人高校;从层次上看, 分为专科、本科、硕士、博士授予权高校;从人才培养类别上看, 分综合、理工农医、财经政法管理、师范、艺术、体育高校, 形成了与我国国民经济与社会发展相适应的高等教育体系。

(三)高等教育的质量不断提升

新中国成立特别是改革开放以来, 高等教育办学水平和教育教学质量提高到新的高度。

一是高等学校培养和吸引聚集了大批高层次人才。与此同时, 我国还陆续设立了多项奖励计划, 吸引高层次人才, 培育学科领军人才和青年学术英才, 建设新时代高素质教师队伍。1994年, 我国设立国家杰出青年科学基金, 鼓励海外学者回国工作。此后, 又相继设立了长江学者奖励计划海外高层次人才引进计划。三者共同构成国家高层次人才培养支持体系, 也成为评价高校师资力量的重要指标。

二是高校学科目录与专业设置更加科学。我国高校在学科目录与专业设置上不断进行调整, 随着时代发展变化, 分别制定有适用于硕士、博士的学位授予、招生和培养, 指导学科建设和教育统计分类的《学位授予和人才培养学科目录》, 以及规定本科专业划分、名称及所属门类的《普通高等学校本科专业目录》。改革开放以来, 我国共进行了四次大规模的学科目录和专业设置调整工作, 逐步建立了动态调整机制, 扩大学位授予单位办学自主权, 对于优化学科结构、提高人才培养质量, 使高等教育更好地适应经济、社会发展都具有重要意义。

三是高校教育教学改革不断深化, 水平不断提高。我国在高等教育领域不断改革, 高等教育教学改革不断探索创新。70年间, 国家重视教育教学理论和实践改革创新, 多次下文推动。广大高等学校教师和教育工作者积极探索改革教育教学内容、形式和方法, 提出了许多新的教育教学理论和方法, 涌现了一大批精品课程和精品教材, 成为高等教育改革的核心内容。高等教育评价由侧重甄别和选拔到强调发展功能, 并走向评价内容的综合化、评价方式的多样化和评价主体的多元化。

四是高校科学研究贡献突出。改革开放以来, 高校承担各类科研课题数百万项。高校承担国家自然科学基金面上项目接近80% 重点项目一半左右, 承担”863”计划项目30%以上。高校社会科学研究人员占全国的80% 产生了占全国80%以上的哲学社会科学成果, 较好发挥了现代化建设思想库和智囊团的作用。高等学校建设了多个国家重点实验室和国家工程中心, 为我国科学技术发展作出了突出的贡献。

三、我国高等教育70年的基本经验和政策启示

新中国成立以来, 高等教育领域坚持党的领导, 坚持社会主义方向, 走中国特色社会主义教育道路, 坚持改革开放, 强调立德树人, 热爱社会主义祖国, 促进学生全面发展, 培养社会主义建设者和接班人, 走出了一条具有中国特色的社会主义高等教育道路。

(一)国家统一领导、地方统筹高等教育改革发展

我国高等教育体制从国家包办走向国家主导, 坚持规模、质量、结构、效益协调发展。70年来, 党和国家对高等教育予以了极大重视, 在多个国民经济和社会发展的宏观规划中给予重要的计划地位和项目安排, 使高等教育的地位在社会主义现代化全局中得以凸显。坚持中央统一领导、统一规划, 除了在综合性文件逐渐加大对于高等学校教育教学的指导和规划之外, 教育部专项制定了《关于全面提高高等教育质量的若干意见》等战略性全局性文件, 对高等教育质量提升做出目标设置和长期规划指导, 引导高等教育的改革和发展。同时, 各级政府不断加大对当地高等教育统筹力度, 地方高校为服务地方经济社会发展作出了努力。

(二)高等教育体制不断改革完善

一是高等教育管理体制不断完善, 区域和专业布局不断完善。1952—1953年, 以培养工业建设和师资为重点, 发展专门学院, 整顿和加强综合性大学的方针, 开启了高校院系调整, 为建设以理工为主的中国高校体系奠定了基础, 适应了我国社会主义现代化的急需发展。为了进一步适应现代化建设和人才培养的需要, 1998年, 全国高等教育进行力度空前的体制改革, 实施共建、调整、合作、合并的方针, 国务院部门所属的高校一部分划归教育部管理, 大部分划归各省、自治区、直辖市实行共建, 以地方管理为主, 为社会和区域经济服务, 高等教育招生数和毛入学率得以大幅提升。

二是国家实行公办民办教育并举方针, 大力发展民办高等教育, 为人民群众高等教育入学权利实现提供了多样性选择, 民办教育成为了中国高等教育的重要力量。

三是高校招生考试就业改革不断深化。高校考试招生制度改革不断推进, 完善招生录取办法, 形成了高等学校统一入学考试择优录取、自主录取、推荐录取、定向录取、破格录取等方式, 为选拔优秀人才做出了积极探索。高校学生就业体制实现了政府、学校推荐, 学生和用人单位双向选择的模式。高校学生不再具有国家事业单位人员身份, 完善形成了社会主义市场经济体制下的人才和劳动力市场。

四是实行高校经费筹措体制改革。高校依法实现了财、税、费、产、社、基等多种渠道筹措经费, 大力改善了高校的办学条件, 高校规模空前发展。同时实行高校学生资助制度。国家对高校家庭贫困学生采取奖学金、助学金和助学贷款、勤工俭学等措施, 开辟入学绿色通道 有效保证了广大人民群众接受高等教育的权利。

(三)加强高等学校法律治理

改革开放以来, 高等教育立法成绩显著。国家制定的《中华人民共和国学位条例》 (1980) 及其《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》 (1981) 、《中华人民共和国高等教育法》 (1998) 并进行了多次修改 (2015) 成为了高等学校依法治校的法律依据。《中华人民共和国教育法》 (1995) 、《中华人民共和国教师法》 (1993) 、《中华人民共和国职业教育法》 (1996) 、《中华人民共和国民办教育促进法》 (2002) 等法律也从不同的方面对涉及高等学校的领域进行了规定。许多地方人大和政府制定了高等教育法实施办法, 为我国高校依法治校提供了直接依据和良好环境。我国高等教育立法确立了高校的法人地位、民事权利和自主权。教育部2011年发布了《高等学校章程制定暂行办法》, 全面推进了高校章程建设。教育部2014年发布《普通高等学校理事会规程 (试行) 》, 密切社会联系、扩大决策民主、争取社会支持、完善监督机制。高校普遍建立了校务公开、信息公开制度。高等学校内部基本治理结构的不断完善, 为中国特色的现代大学制度奠定了基础。

2017年, 经国务院同意, 教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部发布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》。放管服改革进一步推动完善了高校自主权的落实, 完善了高校的外部治理结构, 进一步理顺了政府和高校的关系, 进一步调动了高校和人员的积极性, 弱化了高校的行政化倾向, 改变了长期以来高校存在的计划经济管理模式, 从外部推动建立了适应高校运行规律的自主办学模式。

(四)高等教育对外开放不断扩大, 国际合作与交流更加广泛深入

中国的现代化历程从一开始就与留学事业密不可分。拨乱反正后, 通过与世界各国的学习借鉴和比较, 在高等教育领域进一步拓宽了世界视野, 找到了差距和不足, 借鉴了各国高等教育的经验和优点, 明确了发展改革的方向、道路和途径, 对外开放成为我国高等教育发展的长期方针。改革开放以来, 我国把恢复和扩大对国外派遣留学生作为教育对外开放的战略决策, 同时大力发展来华留学, 坚持按照国情办学, 形成了自身的特点和优势。自2001年加入WTO以来, 先后举办了9所独立法人中外合作办学大学。截至20189月, 全国非独立法人中外合作办学机构已达82家, 在校人数超15万。先后与46个国家和地区签订了承认学历学位互认协议, 构建了高等教育国际交流平台。同时各高校加强人才引进, 中国高校在汲取西方先进办学理念的同时, 形成了有中国特色的国际教育制度, 在国际交流和中西交汇中产生出特殊的品格。目前, 在学校设置、办学条件、设施设备、教材课程、教师配备等方面, 全面达到并在某些方面超过了国际平均水平, 率先实现了世界人口大国高等教育的跨越式发展。

在新时期, 我们要认真贯彻党的十九大和全国教育大会精神, 为办好人民满意的现代化的高等教育而努力奋斗。


我国高等教育管理体制70年探索历程及其展望

 

川,摘自《高等教育研究》2019年第7

一、”集中统一”领导体制的形成

中华人民共和国成立后, 高等教育进入新的历史时期, 被赋予了全新的使命和社会职能。19499月底, 作为新政府施政方针的《中国人民政治协商会议共同纲领》为国家文化教育事业定了性:”中华人民共和国的文化教育为新民主主义的, 即民族的、科学的、大众的文化教育。由这个根本宗旨所决定, 人民政府的文化教育工作, 应以提高人民文化水平, 培养国家建设人才, 肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想, 发展为人民服务的思想为主要任务。《共同纲领》还要求, 应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学法。新政权以摧枯拉朽之势终结了旧政权, 在这个大背景下改革旧的教育制度实乃顺势而为, 很快就实现了。但是, 相对于终结旧制度而言, 建立一个新的高等教育体系, 尤其是民族的、科学的、大众的高等教育体系, 难度委实很大。因为这个民族的、科学的、大众的高等教育在中国是史无前例的, 在当时的历史条件下也没有可以凭借的参照系。旧的高等教育体系是革命的对象, 当然不可取;革命根据地和解放区的高等教育是战争时期的产物, 极为特殊, 并不完全适合建设时期的正规高等教育。好在当时还有苏联高等教育模式可以效仿, 出于政治上的原因和文化根源上的原因, 在一边倒以俄为师的大背景下, 我国高等教育管理体制选择苏联模式也是势所必然。

效仿苏联模式所形成的高等教育管理体制以集中统一为基本特征, 这一制度在19506月上旬召开的第一次全国高等教育会议上得以明确。时任教育部部长马叙伦在会议开幕词中为这个制度定了调, 他说:”首先, 我们要逐步实现统一和集中的领导。中央人民政府教育部对全国公立的高等学校, 在方针、制度、设置计划, 负责人任免、课程教材及教学方法等方面, 都应该负有领导的责任。……至于私人办的和教会办的私立高等学校, 也都必须服从人民政府的法令, 奉行新民主主义的教育政策。马叙伦的讲话虽然对公立高校和私立高校作了区别, 但随着新政府对旧高等教育体系展开大刀阔斧的改造, 私立高校在很短时间内就全部被撤并而收归国有, 早早就没了这个品种, 因此, 教育部实际上对全国所有高等学校都负有领导的责任。这次高等教育会议的主要成果是通过了同年8月由政务院公布的《关于高等学校领导关系的决定》。《决定》指出, 全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则原则当然是刚性的, 教育部统一领导全国所有高校的权力由此确立。由于部分地区当时尚在旧政权手中, 因而《决定》还特别要求, 中央人民政府教育部对全国高等学校 (军事学校除外) 均负有领导的责任, 各大行政区人民政府或军政委员会教育部或文教部均有根据中央统一的方针政策, 领导本区高等学校的责任。将中央政府和大行政区政府的权力关系进行必要的划分, 这在总体上并不影响集中统一领导制度的基本面。

三年后的1953年, 政务院发布了《关于修订高等学校领导关系的决定》。此前在1952年, 高等教育部已单独设立。因此, 《修订决定》主要是明确高等教育部对全国高等教育的领导权限和责任:”凡高等教育部颁发的有关全国高等教育的建设计划、财务计划、财务制度、人事制度、教学计划、教学大纲、生产实习规程, 以及其他重要法规、指示或命令, 全国高等学校均应执行。《修订决定》同时还作出了具体规定, 综合大学以及多科性高等工业院校 (148) 由高等教育部直接管理 单科性高校 (92) 可委托中央相应部委负责管理。因为有了其他部委负责管理的高校, 所以《修订决定》同时要求高等教育部必须与中央人民政府各有关业务部门密切配合, 有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导。这也就意味着在集中统一领导体制之下, 又形成了条块结合的格局。

集中统一领导体制的特征首先反映在领导关系上。既然是领导关系, 自然就有领导者和被领导者, 也就有了上下级的关系:高等教育主管部门 (教育部或高等教育部) 是代表中央人民政府的全国高等教育领导者, 因而是上级;高等学校是被领导者, 是下级。上级有领导下级的权力, 下级必须服从上级的领导, 这是科层组织有序运转的基本要求, 也是集中统一体制最基本的特征。其次, 这一体制的特征也反映在权力关系和资源配置方式上。所谓集中, 当然是权力的集中和资源的集中, 权力和资源都集中于中央政府及其高等教育主管部门, 自上而下贯彻各种政令, 自上而下配置各种资源, 展现出直接领导的方式。《修订决定》虽然规定了高等教育部领导职权的七个主要方面, 其他重要法规、指示或命令的授权, 实际赋予了高等教育部很大的自由裁量权力空间。从高等教育主管部门当时下发的文件来看, 指示办法条例规定决定命令规程通知等诸多形式的文件源源不断地下发到各高校和各地区, 实际领导了高等学校工作的所有主要方面和环节, 甚至也包含了不少非常次要的工作。除了具体的教育教学环节之外, 当然还有一个极其重要的权力, 那就是高等学校校长必须由上级任命。1950年初制定的《政务院关于任免工作人员暂行办法》明确规定:”大学校长、副校长由政务院提请中央人民政府任免;高等专门学校校长、副校长由政务院任免。这一规定虽后来几经微调, 但上级组织任命高校校长的权力70年来都是明确而且刚性的 (除去某些短暂的个别试点之外)

集中统一其实是相辅相成的:因为集中 所以能够保证统一;因为要保持统一 所以必须采取集中的方式。在集中统一领导体制之下, 所有高等教育方针、政策、措施、指令都来自于上级主管部门, 而高等学校则成为执行者, 只能按照中央及其高等教育主管部门的指令和计划运行, 所以全国高等教育工作不仅大政方针统一、工作标准统一, 而且行动统一、过程统一、步调统一, 具体环节也基本统一。全国有统一的校历、统一的教学计划和教学大纲, 乃至有统一的高校政治课考试评分标准等等。195161日, 马寅初在出任北京大学校长的就职演讲中坦陈:”同学们或许要听取我的建校方针, 这点不免使诸位同学失望。我认为建校方针是中央所定, 一个大学校长只有工作任务, 没有建校方针。一个大学校长应以执行中央的政策, 推动中央的方针为己任。马寅初这样说是很真诚的, 并不是因为有什么压力, 也不是矫情, 这种真诚源于他对新政府的信任, 也源于他对集中统一体制的准确领会和把握。

集中统一领导体制下, 高等教育主管部门大权在握, 重任在肩, 其自身的领导素养、领导作风和领导能力就成为影响全国高等教育状况的一个很关键的因素。从实际情况看, 除去政治运动的影响, 我国当时的高等教育主管部门, 上以中央大政方针为依据, 下以高等学校为领导对象, 即便有一些领导行为过于直接和刻板, 但总的来说, 作为一个主管部门, 其权力保持了集中统一性, 没有碎片化 权力边界比较清晰, 职责比较分明, 领导行为也中规中矩, 因而对全国高等教育的集中统一领导还是有成效的。有一些很直接具体的领导行为, 在当时实属必要, 而且也被证明是很有效的。例如1955年高等教育部《关于厦门大学发展方向的决定》, 根据对厦门大学历史、地理、学校实际情况的分析, 明确了该校面向东南亚华侨面向海洋两大发展方向, 并据此提出了学校今后发展的具体方案。其他还有针对清华大学、北京师范大学等高校的类似决定。这些决定虽然很直接, 有很强的指令性, 但它们对相关高校的定位和发展方向作出了合理规定, 指令高校各安其位、按计划发展, 这至今看来都是十分必要、很有意义的。文革期间颠倒黑白, 19491966年这17年高等教育的发展扣上资产阶级黑线统治的罪名, 在某种程度上正可以当作一个反证, 说明这17年的集中统一领导基本上还是按部就班、中规中矩的。

由于体制决定了高等教育主管部门的特殊地位, 因此高等教育部与教育部的几度分合也反映出高层对高等教育主管机构认知的某种波动。195211月, 高等教育部从教育部中划出, 单独设立。时任教育部部长张奚若在高等教育部成立大会上解释说, 分别设置高等教育和普通教育两个部反映了教育建设事业日益繁重而不能不进行必要的分工。高等教育部是为了紧密地配合国家工业化的要求, 大量培养技术人才;教育部是为了广泛地提高人民文化水平, 教育祖国新生的一代 两个层次的教育, 一为提高 一为普及 单设高等教育部专事提高 理由很充分。但到了19582月, 出于精简机构的考虑, 高等教育部和教育部合并, 称为教育部。1963年底高等教育部再次从教育部中划出单设;19667月两部又再次合并, 直至文革期间教育部整个被撤销。

二、”统一领导、分级管理”体制的确立

在中华人民共和国成立初期, 高等教育实行集中统一领导体制有其必要性, 这是当时巩固政权、实行计划经济的必然要求, 也是当时新行政体制的必然要求。集中统一领导体制的实行, 迅速结束了民国时期高等教育的分散状态, 将高等教育事业纳入国家整个政治、经济的计划体系之中, 使高等教育成为国家机器的有机组成部分, 伴随国家机器的运转而整齐划一地运作。然而, 必要性不一定意味着合理性, 集中统一领导体制由于本身特有的局限, 在实践中势必产生一些矛盾。一者, 将高等教育事业纳入国家计划体系之中, 目的是直接针对国家实际需要办学, 但要满足国家实际需求, 也离不开高校的办学自主性和教师开展教学科研工作的主动性、创造性, 集中统一领导方式恰恰不利于这种自主性和主体性的发挥, 甚至会压抑这种主动性和创造性。二来, 中国幅员辽阔, 各地经济、文化、教育状况的差异很大, 集中统一领导体制用一个标准、一个计划号令全国的高等教育工作, 未必能切合不同地区、不同高校的实际, 看似整齐划一、步调一致, 实际上一刀切往往造成了新的不平衡。此外, 还有一个矛盾也难以避免:”集中统一领导体制是由人来运作的, 权力过于集中, 号令过于轻率, 主管部门难免滋长官僚主义和长官意志, 而这恰恰是高深学问教学研究工作的天敌。

20世纪50年代中期, 高等教育集中统一领导体制由于内在的局限性以及执行中的偏差, 其弊端开始暴露出来。1956620日, 高等教育部部长杨秀峰在全国人民代表大会上作当前高等教育工作的几个问题的发言, 他在肯定成绩的同时也指出, 必须充分发挥各方面的积极性, 高等教育事业体制、计划体制、财政体制、领导关系和毕业生分配等过多地强调集中统一的状况应当改变, 要适当扩大院、校长的职权。这实际上把管理体制的问题公开提了出来, 而且是在全国人民代表大会上提出的, 说明问题已经比较严重, 主管部门面临的压力比较大。这种压力在次年4月的全国人大常委会扩大会议上得到佐证, 一些与会者对高等教育工作中的缺点提出了比较严厉的批评, 诸如教育部门的领导工作存在着严重的官僚主义和主观主义办事不注意同有丰富教学经验的老教育工作者商量等等。至于在大鸣大放期间有人对高等教育工作发表的不少过激言论, 甚或是反右中被定为恶毒攻击的言论, 恐怕也不是空穴来风, 集中统一体制产生的问题是显而易见的。

鉴于这种情况, 中央1958年开始对高等教育领导体制进行调整, 调整的主题是放权。当年4月, 中共中央颁发《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》, 229所中央直接领导高校中的187所下放到省市, 归地方领导。将高校从中央下放到地方, 这主要解决谁来管的问题, 也就是由哪一级政府领导的问题, 并不涉及领导职能和领导方式问题, 但将81%强的中央高校下放到地方, 力度不可谓不大, 也在一定程度上折射出问题的严重性。19588月中共中央、国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》, 进一步强调今后对教育事业的领导, 必须改变过去条条为主的管理体制, 根据中央集权和地方分权相结合的原则, 加强地方对教育事业的领导管理。值得关注的是, 《规定》对主管部门的领导权限问题作出了比较明确的限定:”今后教育部和中央各主管部门, 应该集中精力研究和贯彻执行中央的教育方针和政策;综合平衡全国的教育事业发展规划;在中央领导下协助地方党委进行思想政治工作;指导教学和科学研究工作;组织编写通用的基本教材、教科书;拟定必要的全国通用的教育规章、制度;对高等学校教师进行必要的调配;及时总结交流经验。并且应该办好直接管理的学校。这项规定是针对整个教育事业的, 中央教育主管部门应该管什么, 职权主要是哪些, 已经说得比较清楚, 即主要是在宏观的方针、政策、规划方面;对于一些比较具体的方面, 用词则多为指导组织。《规定》唯独将高校教师的调配单列一条, 这与当时高校教师的干部身份有很大关系, 其人事管理类似于干部管理, 情有可原, 而且《规定》在调配一词前加了必要的作为限定, 说明对教师的管理还是比较谨慎的。除了上述诸项, 《规定》的一个补充说明亦很重要, 过去国务院或教育部颁布的全国通用的教育规章、制度, 地方可以结合当前工作发展情况, 因地制宜、因事制宜地决定存、废、修订, 或者另行制定适合于地方情况的制度。从文本中可以看出, 这在集中统一体制上开了一个不大不小的口子, 赋予了地方更大的自主权, 地方甚至可以决定国务院和教育部原有规章制度的存、废、修订 或者另起炉灶自行制定, 这可以看作是一个带有突破意义的放权举措。

1961年, 在国民经济调整、巩固、充实、提高的大背景下, 中共中央印发了《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例 (草案) 》, 对稳定高等教育正常秩序和提高高等教育质量起到了重要作用。1963年, 中共中央、国务院又颁布了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定 (试行草案) 》, 决定对高等学校实行中央统一领导, 中央和省、市、自治区两级管理的制度。这一决定是在总结十多年高等教育管理体制调整历程的基础上作出的, 意味着中央统一领导, 中央和省市区两级管理体制的确立与成型。《决定》将领导管理作了区分, 用意很明显。领导更多涉及大政、战略问题, 由中央统一领导意在保证高等学校的政治属性和政治方向, 理所当然必须统一;管理更多涉及策略和战术问题, 是保证领导举措得以贯彻前提下的具体工作问题。《决定》对中央教育主管部门和地方管理权限的划分, 主要是在策略和战术层面上展开的。

中华人民共和国成立后的头17年间, 我国高等教育管理体制经历了从集中统一领导统一领导、分级管理的调整历程, 在一定程度上进行了分权, 但主要是从中央层面分权给地方和其他部委, 没有涉及高校层面。此外, 分权过程本身也按照集中统一方式进行;获得某些权力的地方和中央其他部委, 对相关高校的管理也都是在中央政府及其高等教育主管部门的统一领导和指导下进行的。因此, 17年间高等教育管理体制的基本特征始终是集中统一 分权在总体上并未改变集中统一领导体制的性质。集中统一是基本、本质的体制特征, 分权只是在此基础上的微调、量变, 因而也是可放可收的。

三、管理体制改革的持续推进

文化大革命十年动乱, 高等教育是重灾区, 革命教育模式在特定政治形势下的极端表现文革期间, 原来的管理体制被打破, 教育部被取消, 对高等教育实际起领导作用的主要有中央文革小组以及国务院科教组 (1970-1974) 教育部的建制直到1975年初才得以恢复。虽然动荡不安, 但从高等教育的领导和管理方式来看, 依旧没有脱离集中统一的框架, 只不过管理部门名称、各级掌权人面目全非罢了。1976年秋文革结束, 历史又进入了一个新阶段。当恢复高考后的77级、78级学生进入大学校园时, 我国高等教育实际处于四顾茫然的状态, 情急之中除了重启文革之前的做法似乎别无选择。在高等教育管理体制方面, 19799月中共中央批转了教育部党组《关于建议重新颁发<关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定>的报告》, 这等于宣告恢复1963年确定的统一领导、分级管理体制。这套体制针对的主要是谁来管的问题, 也就是中央和地方的关系问题, 并未触及管什么和怎样管的问题。然而从1979年开始, 我国改革开放的宏伟实践正式开启, 经济体制、科技体制、城市体制的改革先后启动, 高等教育运行的社会背景在发生巨大变化, 在这种情况下, 原有高等教育管理体制的弊端进一步暴露出来。因此, 19855月《中共中央关于教育体制改革的决定》应运而生, 特殊的历史背景注定了它的重要意义。

《中共中央关于教育体制改革的决定》与中共中央此前发布的关于经济体制改革和科技体制改革的两个决定, 具有理论上的逻辑联系和实践上的递进关系, 是拉开我国高等教育管理体制改革序幕的第一个重要政策文件。《决定》为人称道之处是一针见血地指出了高等教育管理体制的弊端, 在教育事业管理权限的划分上, 政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死, 使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情, 又没有很好地管起来。这鲜明地指出了弊端之所在, 统得过死;也指明了改革的对象, 政府有关部门;还揭示了改革的核心问题, 管理权限;更明确了改革的目的, 即激发学校活力。《决定》针对高等教育特别指出:”当前高等教育体制改革的关键, 就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制, 在国家统一的教育方针和计划的指导下, 扩大高等学校的办学自主权, 加强高等学校同生产、科研和社会其他方面的联系, 使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”19863月国务院发布《高等教育管理职责暂行规定》, 规定了新成立的国家教育委员会的12项高等教育管理主要职责, 相关部委的9项高等教育管理职责, 省级人民政府的7项主要职责, 并且提出了8大项高等学校管理权限。《暂行规定》可以看作是《中共中央关于教育体制改革的决定》的具体化, 是改革的行动方案。随后启动的一系列高等教育管理体制改革, 可以说是动了真格的, 改革力度之大前所未有。

然而由于20世纪80年代末政治风波的影响, 高等教育管理体制改革戛然而止, 重提改革则是在三年之后了。1993年初国务院批转的国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》指出, 高等教育办学体制的改革是要理顺政府、社会和学校三者之间的关系, 按照政事分开的原则, 使高等学校真正成为自主办学的法人实体19932月, 更权威的《中国教育改革和发展纲要》由中共中央、国务院发布, 指出在教育体制方面要改革包得过多、统得过死的体制 并且强调进行高等教育体制改革, 主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系, 逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制 同时在政府与学校的关系上, 要按照政事分开的原则, 通过立法, 明确高等学校的权利和义务, 使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。这两个文件是在我国社会主义市场经济体制改革大方向基本确定以后出台的, 延续了1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的要旨, 一些具体提法更加全面、更富新意。例如, 指出体制的主要问题是包得过多、统得过死 改革的首要目标是解决政府与高校的关系 具体来说就是以政事分开为原则, 政府宏观管理 高校作为法人实体面向社会自主办学。尽管文件没有界定政与事法人实体这些关键概念, 但仅就这些文字本身而言, 它所显示的改革前景即已令人耳目一新。其后《关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见》、《关于国家教委直属高校深化改革, 扩大办学自主权的若干意见》、《关于〈中国教育改革和发展纲要>的实施意见》等一系列配套文件先后出台, 改革目标和路径已比较清晰, 一些改革举措也得到切实推行, 如校内机构设置、人事制度调整、专业设置、后勤社会化等方面的权力, 都相继不同程度地下放给了高校。

但是, 在管理体制改革的核心也就是政府和高校的关系问题上, 实际改革进程并没有朝前述两个文件确定的大目标推进, 而是发生了方向性偏转, 这在1995年国家教委发布的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》中可见端倪。《意见》回避了前述两个文件中令人耳目一新的一些表述, 提出高等学校举办者管理者办学者的概念, 并据此阐述了体制改革的目标, 争取到2000年或稍长一点时间, 基本形成举办者、管理者和办学者职责分明, 以财政拨款为主多渠道经费投入, 中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责, 以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主, 条块有机结合的体制框架。提出这三个概念在理论上不无意义, 但在实践中却不易分辨和把握, 尤其是对公立高等学校来说, 举办者办学者到底是谁, 至今在理论上仍未完全厘清, 更不要说实践推行了。事实上, 20世纪90年代高等教育体制改革的实际进程并没有触及这三者的权与责问题, 只是在两级管理、条块结合问题上做文章, 具体举措诸如划转共建并校等等。这些改革举措取得了一定的效果, 但付出的代价也很大, 因为其大多是通过行政渠道自上而下推行的, 再加上同时期改行基金+项目的拨款体制, 以及实施了若干重大高教工程 高等教育管理体制的许多方面非但没能改变包得过多、统得过死的局面, 办学资源反而进一步向行政部门集中, 强化了行政手段及其威权性, 政府与高校的关系出现反向偏斜。

进入21世纪, 社会各界对高等教育管理体制改革提出了更高要求, 特别是在全国两会上出现了一些比较尖锐的批评, 为此有关改革政策也紧锣密鼓地相继出台。2004年教育部发布《2003-2007年教育振兴行动计划》, 该计划以2003年颁布的《行政许可法》为依据, 提出改革教育行政审批制度, 清理教育行政许可项目, 探索建立现代学校制度 2007年发布的《国家教育事业发展十一五规划纲要》首次提出现代大学制度概念。特别是2010年中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020) 》, 更是进一步提出克服行政化倾向 取消行政化管理模式。把问题阐述到这个程度, 反映了中央改革高等教育管理体制的勇气和决心。《教育规划纲要》提出的改革目标是推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求, 建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度, 构建政府、学校、社会之间新型关系 还特别针对高等教育提出要完善中国特色现代大学制度 完善大学治理结构。《教育规划纲要》预示了高等教育管理体制改革的重新部署, 意味着高等教育管理体制改革的再出发。

2017年, 随着国家行政管理体制放管服改革的整体推进, 教育部等五部委发布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》, 提出要破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍, 进一步向地方和高校放权, 给高校松绑减负、简除烦苛, 让学校拥有更大办学自主权。提出给高校松绑减负、简除烦苛 并将此作为让学校拥有更大办学自主权的前置语, 这说明主管部门已经认识到两者之间的主从关系, 意识到问题的症结所在。同年, 中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《关于深化教育体制机制改革的意见》, 再次重申依法落实高等学校办学自主权, 完善中国特色现代大学制度 并且要改进高等教育管理方式 深化简政放权、放管结合、优化服务改革, 把该放的权力坚决放下去, 把该管的事项切实管住管好, 加强事中事后监管, 构建政府、学校、社会之间的新型关系。这将简政放权提到一个前所未有的高度, 切中时弊, 同时也反映了高层对此的重视程度。

随着系列政策文件的出台, 高等教育管理体制改革在放权方面取得了积极进展, 例如减少了行政审批事项, 取消了国家重点学科全国优秀博士学位论文等项目, 将自主招生、教师职称评聘、绩效薪酬发放、人才引进落户、国际学术交流、自筹经费使用等权力不同程度地下放给了高校, 学位授权点设置等事权也逐步向高校转移。应该说, 21世纪以来高等教育管理体制改革在放权方面已经得到切实推进, 取得了阶段性效果, 高校自主权的范围确实有一定程度的扩大, 这十分不易也值得肯定。但是, 放权只是高等教育管理体制改革的一个方面, 更主要的方面应是简政。如果主管部门的政事没有减少, 未能实质性简化, 放权就难免有权宜之虞, 主管部门自如收放终非长久之计。同样的道理, 现代大学制度近十年的试点来看, 之所以收效不大, 主要原因也在于改革被当成纯粹的学校改革 或者说校内改革 忽略了政府与高校关系的改善这一现代大学制度基本前提。在当前的高等教育管理体制之下, 不首先转变政府职能, 不改革主管部门的管理方式, 仅仅在高校层面摸着石头过河 现代大学制度是很难建成的。

四、从管理到治理

20世纪90年代后期, 新兴的治理理论被引入我国, 治理一词随即开始进入官方政策文件, 成为政策语言。治理理念为我国高等教育管理体制改革开辟了新视野、提供了新思路, 成就了高等教育管理体制改革的新愿景。

2010年颁布的《教育规划纲要》提出完善大学治理结构问题, 这是治理一词首次进入官方权威教育政策文件。虽然这个文件中的治理一词只针对大学, 主要指大学内部治理, 但其在官方权威政策文件中出现, 意义不言而喻, 在高等教育界引起了很大反响。2013年中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。这就把治理问题提高到国家战略层面, 提到了治国安邦的高度, 也为高等教育管理体制改革提供了新的行动纲领和指南。

20192月中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》, 文件面向教育现代化所部署的十大战略任务之一便是推进教育治理体系和治理能力现代化 具体举措包括提高教育法治化水平提升政府管理服务水平, 提升政府综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平提高学校自主管理能力, 完善学校治理结构等等。[33]与此同时, 中共中央办公厅和国务院办公厅还印发了《加快推进教育现代化实施方案 (2018-2022) 》, 要求深化教育领域放管服改革, 深化简政放权、放管结合、优化服务改革, 推进政府职能转变, 构建政府、学校、社会之间的新型关系。推进学校治理现代化。教育部负责人在答记者问时指出, 这两个重要文件远近结合, 各有分工, 共同构成了教育现代化的顶层设计和行动方案 负责人在回答推进教育治理体系和治理能力现代化问题时还特别说明, 建立多元参与的协同治理新机制, 这是教育现代化的重要保障

在我国被引用最多的治理概念的定义, 是全球治理委员会1995年提出的:”治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。按照这个定义, 治理的特征被描述成治理不是一整套规则, 也不是一种活动, 而是一个过程;治理过程的基础不是控制, 而是协调;治理既涉及公共部门, 也包括私人部门;治理不是一种正式的制度, 而是持续的活动。国内有学者对这个阐述加以归纳, 认为治理的特征主要为过程性、协调性、多主体性、持续互动性等。治理与传统的管理概念有明显区别:管理主要是一种控制性的活动, 治理主要是一个协调的过程;管理依赖的主要是上下级垂直关系, 治理体现的主要是多主体间平面关系;管理主要是运用权力自上而下推行, 治理主要是通过平等协商、合作来实现;管理体现的主要是稳定的科层体系, 治理体现的主要是持续的动态平衡。故此, 治理区别于管理的最主要特点也许在于管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的, 它运用政府的政治权威, 通过发号施令、制定政策和实施政策, 对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同, 治理则是一个上下互动的管理过程, 它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理

2010年的《教育规划纲要》到2019年的《中国教育现代化2035》, 高等教育治理现代化愿景逐渐得以确立, 从学校层面到体系能力层面的思路也逐渐变得清晰。高等教育治理体系应该是治理各要素的总和, 包括治理主体、治理程序、治理规则、协调方式、权力分配, 以及治理本身的调整等等。在这些要素中, 最重要的当然是高等教育治理主体及其相互关系, 这是高等教育治理体系的核心要素, 是决定其他各要素的关键, 也是治理能力本体之所在。高等教育的治理主体, 可以从高等学校举办者管理者办学者以及其他利益相关者的角度来分析。对于我国公立高等学校而言, 举办者从最一般意义上看应该是人民, 或者说是纳税人。中央财政经费支持的高校, 举办者是全国人民, 或者说是全国纳税人;地方财政经费支持的高校, 举办者应该是当地全体纳税人。人民代表大会制度是我国的根本政治制度, 人民代表大会代表了人民的意志, 因此可以认为, 现阶段中央直属高校的举办者应该是全国人民代表大会及其常委会, 地方高校的举办者应该是地方人民代表大会及其常委会。按照《高等教育法》的规定, 我国高等学校的管理者是国务院及其教育主管部门, 还有地方政府及其教育主管部门, 无论什么性质的高等学校 (包括民办高校) 都要接受管理者的管理, 这是没有疑义的, 但问题的核心在于管理职能和管理方式。至于高等学校的办学者 最主要的办学者应该是高校教师, 其次是高校领导和管理人员, 另外也应该包括学生 (学生虽然是受教育者, 但他们为接受高等教育交了学费, 理应在治理体系中占有一席之地) 。除了这三大主体之外, 高等教育治理的主体还应该包括其他高等教育利益相关者, 诸如学生家长、捐资者、相关社会机构和团体等。综上所述, 我们可以将高等教育治理体系界定成:为有效实现高等教育的目的和使命, 由高等教育机构的举办者、管理者、办学者以及其他重要利益相关者诸主体构成的合作共同体。这个共同体的总体结构是平面型而非垂直型的, 它的有效运行主要基于主体间的平等互动、协商、调和。从这个定义出发, 所谓高等教育治理能力实际上就是高等教育各治理主体履行权力和责任的能力, 也是各主体平等而持续地互动、协商、调和的能力, 本质是充分实现高等教育目标和使命、使高等教育社会功能最大化的能力。

实现高等教育治理体系和治理能力现代化是一个美好愿景, 从管理到治理, 目前我们离这个美好愿景还有很长的距离, 还有很远的路要走。能否实现这个愿景, 既取决于高等教育管理体制的实质性改革和突破, 也取决于高等教育宏观环境的根本改善, 还取决于国家行政体制的深层变革。蓝图已经绘就, 任重而道远。


大学与政府关系70(1949-2019)

胡建华,摘自《高等教育研究2019年第10

大学作为一类社会机构,在产生与发展过程中与其他社会机构形成、保持着各种各样松散或紧密的关系与联系。其中,与政府的关系和联系在不同的高等教育管理体制中呈现出多样的模式与状态。有学者认为,从大约800年前的波隆那大学和巴黎大学起,欧洲的高等教育就面临着受国家和教会控制的问题。随着民族国家在过去几个世纪中的逐渐强大,它已成了占统治地位的机构,在今天世界上的大部分地区,高等教育都已成为国家政府中的一个重要组成部分,受到了立法、行政和司法三个部门性质的制约,并且受到了各国政府实施其政治权力的影响

中国是近代高等教育后发国家。与许多近代高等教育后发国家一样,政府从近代大学产生之始就对大学的建设与发展起着重要的影响作用。19世纪末20世纪初,当时的中国政府就大学的办学目的、任务、机构设置、教育内容等制定了一系列的法令、章程。例如,1912年的《大学令》规定:”大学以传授高深学问,培养硕学人才,适应国家需要为宗旨。大学要为国家发展服务,政府因此对大学办学施加影响,这一特点伴随着中国近代大学的成长与发展。1949年中华人民共和国成立,标志着中国高等教育发展进入了新的历史时期。新中国成立70年来,高等教育随着社会的变迁经历了数次改革或革命,其中大学与政府的关系也发生了比较明显的阶段性变化。回顾70年的历史,探寻大学与政府关系变化的规律与特点,或能为完善中国特色的高等教育治理体系提供一些历史经验。

一、计划经济体制中大学与政府行政化关系的形成

1949101日中华人民共和国成立,标志着一种新的社会制度——社会主义制度在中国诞生。这种不同于半殖民地、半封建性质的新制度的出现必然要求社会各个领域作出根本性的变革。在社会文明进步、国家经济发展、人民文化科学水平提高方面具有基础作用的教育当然是变革的主要领域之一。时任教育部副部长钱俊瑞在194912月召开的第一次全国教育工作会议上明确指出:”我们的教育必须根据《共同纲领》,以原有的新教育的良好经验为基础,吸收旧教育的某些有用的经验,特别是借助苏联教育建设的先进经验,建设我们的以提高人民文化水平,培养国家建设人才,肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想,发展为人民服务的思想为主要任务的新民主主义教育。在中央人民政府直接领导下,自1949年下半年起,全国开展了一场改造旧教育制度、建立新教育制度的广泛而深刻的改革。其中,在高等教育领域内进行的改革可以说是中国近代高等教育制度建立之后规模最大、影响最深远的,改革所形成的新的高等教育制度成为之后新中国高等教育发展的基本出发点。

20世纪50年代初期的高等教育改革,是在社会经济领域确立计划经济体制的背景下实施的。构建适应计划经济体制需要的高等教育人才培养制度,既是苏联老大哥建设高等教育制度的基本经验,也是高等教育改革要实现的主要目标,为了实现这一目标,建立在政府高度集中统一领导下的高等教育体制就成为必然的选择。

建立政府高度集中统一领导的高等教育体制,首先需要统一高等学校的属性,实现高等学校公立化。众所周知,1949年前民国时期的高等教育体系包括国立高等学校、省立高等学校、私立高等学校三个部分。中华人民共和国成立之后,经过短时间的初步改造,私立高校仍然在高等教育体系内占有一定比例。据统计,在1950年第一次全国高等教育会议召开之时,全国除台湾省外有高等学校(不包括人民革命大学与军政大学)227所,在校学生约13.4万人。在227所高等学校中,公立的138所,占总数的60.8%,私立的89(其中包括教会设立的24),占总数的39.2%;大学65(28.6%),学院92(40.5%),专科学校70(30.8%)1951年底,在处理接受外国津贴学校、初步改造私立高校的任务完成之后,导入苏联模式并从根本上改革大学制度的时机就基本成熟了。

1952年夏开始的中国现代大学史上前所未有的大规模高校体制改革(“院系调整”),在构建以单科院校为主的高等教育体系的同时,也全面建成了一个公立的高等教育体系。院系调整主要采用三种方式进行:一是不改变校名,将与新组建高等学校的性质无关的系科调出,又从其他高校调入相关系科,公立高校的院系调整多属于这一类型;二是相同门类的系科合并成立新的单科院校,大多数单科院校的成立都采取了这一方式;三是撤销学校建制,将所属系科分别并入其他有关院校,对私立高校的调整基本上属于这一类型。例如,1952年院系调整前华东地区有私立高等院校19所,在院系调整中这些私立高等院校全部被并入公立高等院校。除了有一所更改校名外,其余的都被取消了校名(如沪江大学、圣约翰大学、震旦大学、齐鲁大学、之江大学、东吴大学、江南大学等)。这就是私立高等院校公立化的真实含义,即公立化不仅仅是所有权的转换或更改校名,而主要是将私立高等院校的教师、行政人员、学生、图书设备等并入相关的公立高等院校,使私立高等院校从组织上、物质形态上完全解体。院系调整后建立的公立高等教育体系为政府对高等院校的统一领导、政府与大学行政化关系特征的形成奠定了制度基础。

政府对高等学校的集中统一领导在形式与内容上主要体现为建立政府与高校的上下级行政关系,政府具有高校办学的人事、财务等重大事项决策权,高校的职责是执行政府的决策,在政府文件的指导下实施办学。在1950年中央政府颁布的新中国第一批高等教育重要政策文件中,就有关于高等教育管理体制的专项规定——《关于高等学校领导关系的决定》。《决定》开宗明义指出:”全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则。教育部对全国高等学校的统一领导具体表现在:”凡中央教育部所颁发的关于全国高等教育方针、政策与制度,高等学校法规,关于教育原则方面的指示,以及对于高等学校的设置变更或停办,大学校长、专门学院院长及专科学校校长的任免,教师学生的待遇,经费开支的标准等决定,全国高等学校均应执行

1952年实施院系调整、建立新的社会主义高等教育制度之后,为了适应新的体制,当时的政务院颁布了《关于修订高等学校领导关系的决定》,进一步明确了集中统一的高等教育管理原则和政府管理高等学校的具体内容。中央高等教育部根据国家的教育方针、政策与学制,遵照中央人民政府政务院关于全国高等教育的各项决定与指示,对全国高等学校(军事学校除外,以下同)实施统一的领导。凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划(包括高等学校的设立或停办、院系及专业设置、招生任务、基本建设任务)、财务计划、财务制度(包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇)、人事制度(包括人事任免、师资调配等)、教学计划、教学大纲、生产实习规程,以及其他重要法规、指示或命令,全国高等学校均应执行。”1958年开始的教育大革命在反思新中国成立以来高等教育改革与发展的基础上,提出了教育革命的方针,高等教育领域的变化尤以贯彻实践教育与生产劳动相结合的方针、教学改革和高等教育规模迅速膨胀最为突出,而且这三方面的变化对我国后来的高等教育发展产生了很大的影响。为总结新中国成立以来高等教育改革与发展的经验,调整与整顿教育革命中出现的问题与失误,1961年中央政府颁布了《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》,作为指导全国高等教育工作的基本文件。《条例》进一步明确了高等学校与政府的行政化关系:”高等学校的领导制度,是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高等学校的校长,是国家任命的学校行政负责人,对外代表学校,对内主持校务委员会和学校的经常工作

政府对高等学校的集中统一领导不只限于高校的人事、财务等管理领域,而且深入到教育、教学领域。培养适应国家建设需要的合格人才是高等学校的根本任务,也是政府对高等学校的基本要求。高等学校如何按照国家的要求培养人才呢 20世纪50年代初期的高校教学改革给出了明确的回答,即设置专业、制订教学计划,按照教学计划开展教学活动。时任教育部副部长曾昭伦在论述高校设置专业的必要性时指出:”中国的经济,即将走上计划化。计划性的经济,必须有计划性的教育与之配合,使建设所需干部,在质与量上得到及时供应,方能及时完成。教育要有计划性,唯一的办法,是吸取苏联经验,彻底改革不合理的旧制度,建立新的制度;而在此种改革当中,确定专业的设置,是非常重要的一个环节。在1952年院系调整之后,各高校旋即开展了设置专业的工作,1954年高等教育部参照苏联高校的专业目录制订了第一个全国统一的专业目录,该专业目录包含了40个大类257种专业。

设置专业之后,接下来关键的就是按照专业制订教学计划。教学计划是学校全部教学工作的基本纲领,是培养目标的具体体现。完成教学计划是学校的基本任务。没有教学计划,学校的全部教学工作便无所依据,就不可能把教学工作引向有目的、有计划的轨道上去,也就失去了完成学校基本任务的保证。由于各高等院校办学条件、师资设备等的差异和对专业培养目标认识的不同,由各高校制订的教学计划存在着同一专业教学计划的培养目标不一致、课程设置不统一、质量差别比较大等问题,因此政府决定制订全国统一的各专业教学计划。高等教育部在《关于修订高等工业学校四年制本科及二年制专修科各专业统一的教学计划的通知》中指出:”首先,必须明确认识制订统一的教学计划的重大意义。根据国家在过渡时期总路线总任务的要求,高等学校、特别是高等工业学校,必须在数量和质量两方面都能相适应地培养高级建设人才;而为了保证培养具有一定质量的合格人才,就必须有统一的教学计划。即使各校目前条件各有不同,也必须有统一的教学计划作为统一的基础和共同的奋斗目标;而且也只有各学校的有关专业都根据统一的标准和要求,才有利于各校之间教学经验和教学资料的相互交流,有利于高等学校教学工作的迅速提高。高等教育部领导组织开展了制订各专业统一教学计划的工作,1954年共制订了173个专业的教学计划,其中工科类119个,财经类12个,理科类11个,农科类9个,文科类5个,医科类5个,法律类2个,等等。1958年的教育革命虽然对正常教学秩序有所冲击,不过1961年的《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》再次强调了政府在高校教学领域对专业设置、教学计划制订等的决定权。专业的设置、变更和取消,必须经过教育部批准。”“学校必须按照教育部制订或者批准的教学方案、教学计划组织教学工作。”“专业设置、教学方案、教学计划、教学大纲和教材要求稳定,不得轻易变动。课程和学科体系的重大改变,必须经过教育部批准。

从上述大学与政府行政化关系的形成过程可以看到,计划经济体制及高度集中统一的高等教育管理体制是大学与政府行政化关系的制度基础,而且大学与政府行政化关系本身也是高度集中统一的高等教育管理体制的主要内容。所谓大学与政府行政化关系的表现基本可以概括为:大学与政府是在国家行政体制内的下级与上级的关系,政府不仅具有大学校长的任免权,而且政府的文件、指令也是大学办学的基本依据,政府对大学办学的直接领导涵盖了从管理到教学的全部领域,大学少有独立办学的权力。

二、市场经济条件下大学与政府关系的经济化趋向

文化大革命结束之后,1978年我国政府制定了改革开放的政策,党的工作方针从长期以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心,我国发展进入了新的历史阶段。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》出台,明确提出:”当前高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。《决定》的颁布正式启动了改革开放政策实施之后的教育体制改革,扩大高校办学自主权不仅被提高到关乎高等教育体制改革根本的重要地位,而且一直是之后30多年高等教育体制改革的主要内容。扩大高校办学自主权的实质是通过下放、让渡、转移高校办学有关权力来调整和改变大学与政府的关系。

20世纪80年代中期以来,扩大高校办学自主权的改革是在广泛社会改革的洪流中进行的,其中由计划经济体制向市场经济体制的转变以及社会主义市场经济体制的建立成为扩大高校办学自主权改革的重要背景。经过十多年的摸索之后,199210月党的十四大召开,提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。199311月党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,全面阐述了社会主义市场经济体制的基本内容和建立社会主义市场经济体制的主要任务:”建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这个目标,必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针,进一步转换国有企业经营机制,建立适应市场经济要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度;建立全国统一开放的市场体系,实现城乡市场紧密结合,国内市场与国际市场相互衔接,促进资源的优化配置;转变政府管理经济的职能,建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系,保证国民经济的健康运行;建立以按劳分配为主体,效率优先、兼顾公平的收入分配制度,鼓励一部分地区一部分人先富起来,走共同富裕的道路;建立多层次的社会保障制度,为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障,促进经济发展和社会稳定。《决定》对适应社会主义市场经济体制的教育体制改革问题也提出了明确的任务:”改变政府包揽办学的状况,形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。”“高等教育要改革办学体制,改变条块分割的状况,除特殊行业外,区别不同情况分步过渡到中央和地方两级管理的体制,扩大地方和院校的办学自主权。高等院校要在招生、专业设置、教材内容、教学方法以及毕业生就业等环节进一步改革。

社会主义市场经济体制的建立对高校办学的影响是广泛而深刻的。例如,在办学主体上,计划经济时代由政府独家举办高等学校的状况发生了根本性的改变,社会力量参与办学,公办高校一统天下的局面被打破,民办高校迅速发展,在高等教育体系中占据了一定的比例。据统计,1997年各类民办高等教育机构的数量已达到1270所,超过当年公立普通高等学校(1020)的数量;各类民办高等教育机构在校生人数为130.8万人(其中教育部认可、具有颁发学历文凭资格的高等学校学生1.4万人,高等教育学历文凭试点学校学生9.4万人,不具有颁发学历文凭资格的高等教育机构学生120万人),相当于1998年公立普通高等学校在校生人数(340.8万人)38.4%。不断发展的民办高校在后来的高等教育规模扩张、高等教育大众化进程中发挥了积极的作用。

对于公办高校来说,市场经济体制的主要影响之一是办学资源的多样化。首先,学费收入成为高校办学经费的重要组成部分。计划经济时代国家实施的是高等教育免费制度,高校有计划地为国家培养专门人才、干部,大学生毕业后由国家统一分配工作。而在市场经济体制中,高等教育被看作是一种准公共产品,适用受益者分担成本的原则,因此缴费上学成为必然。在20世纪90年代初实施高校学费并轨改革之后,普通高校收取的学费逐年增长。如19942000年,各年度普通高校平均学费依次为800元、1200元、2000元、2000元、3500元、3200元、4500元。其次,高校的社会服务收入成为办学经费的另一重要组成部分。社会服务是高等学校的第三职能,它最早出现于19世纪末的美国高校,近些年来随着高等学校在社会发展中作用的增大与地位的改变,社会服务职能的发挥显得愈发重要。在市场经济体制下,我国高校发挥社会服务职能有了新的政策空间,高校通过直接服务于社会需要,在为社会提供知识服务的同时,所获取的收入也充实了高校的办学资源。再次,市场经济体制下办学资源的多样化改变了高校办学经费的结构。据统计,全国普通高校的办学经费在经济体制转型、社会主义市场经济体制构建的20世纪90年代,数量快速增长,由1993年的168.4亿元增长到2000年的904.4亿元;经费构成也发生了很大变化,从19932000年,政府财政内预算拨款占比由82.4%下降到47.9%,高校社会服务收入占比由8.6%提高到15.2%,学杂费收入占比由6.2%提高到21.3%1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》将高等教育经费来源的多元化构成明确写在了条文中:”国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制,使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应

在社会主义市场经济体制下,政府的政策导向、高校办学经费来源的多元化等因素促使大学与政府的关系发生进一步变化。1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》在深化高等教育体制改革部分详细论述了改变大学与政府关系的问题。在政府与学校的关系上,要按照政事分开的原则,通过立法,明确高等学校的权利和义务,使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面,分别不同情况,进一步扩大高校的办学自主权。”“政府要转变职能,由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理。在计划经济体制下形成的大学与政府的行政化关系中,政府是上级、领导者,大学是下级、执行者。在市场经济体制下若要改变大学与政府的关系,必须首先改变政府的角色地位和影响大学的方式。所谓改变政府的角色地位,要如同《纲要》中所说的,通过立法,明确高校的权利与义务,使高校成为独立的法人机构,从而改大学与政府的上下级行政关系为市场经济条件下的法人实体关系。所谓改变政府影响大学的方式,也要如《纲要》中所说的,由计划经济体制下政府对高校事无巨细的微观管理转向宏观管理,由计划经济体制下的直接行政管理模式转向包括立法、拨款、规划、信息服务、政策指导等多途径的多元影响模式。

在市场经济体制下,大学与政府关系的变化是多方面的,其中经济化趋向显得尤为突出。所谓大学与政府关系的经济化趋向,主要指政府运用经济手段对高校办学施加影响,以使政府有关高等教育改革与发展的政策能够得到贯彻落实。以政府高等教育拨款方式的变化为例。在计划经济体制下,政府拨付高等教育事业费主要采用基数加发展的模式,即以各校前一年所得的事业经费份额为基础,考虑当年各项发展的需要和国家财力的可能,确定当年的事业经费分配额度。这种经费预算方式由于简明、易行,能简化决策程度,所以易于配合政府对高等院校的集中财政管理1985年,教育部提出了综合定额加专项补助的新的高等教育经费分配方法。基数加发展的旧模式相比,综合定额加专项补助的模式总体上更加有利于经费的合理配置,增加了高等学校安排经费的主动性、自主性以及经费管理的责任综合定额加专项补助经费分配模式中的专项补助具有市场经济体制下政府高等教育经费投入的典型特征,是政府运用经济手段影响高等教育发展的基本方式。20世纪90年代以来,在我国高等教育发展中具有重要影响意义的”211工程就是专项补助的典型案例。”1991年底,‘211工程方案上报国务院并着手实施,至1995年国务院正式批准中央财政九五期间设立‘211工程专项资金。这不光被认为是在高等教育界开启了政府目标管理方式之先河,而且也是综合定额之外政府加大对高校,特别是重点高校专项投入的重要标志性事件。在”211工程实施的头10(1995-2005),专项经费总数达到368.26亿元,其中中央专项资金78.42亿元,部门配套资金60.49亿元,地方政府配套资金85亿元,学校自筹资金144.35亿元,来自于政府的专项资金(中央专项+部门配套+地方政府配套)占总经费的74%”211工程的实施不仅使相关高校在办学条件、基础设施、师资队伍、人才培养、科学研究等方面获得了长足发展,而且对其他高校也产生了较大的示范效应,带动提高了高等教育的整体水平。同时,政府从”211工程的实施中获得了经验,专项补助的资金分配方式得到愈来愈多的运用。继”211工程之后,”985工程”2011计划双一流建设等大型项目接踵而来,不仅中央政府,地方政府的各种专项补助项目也是令人眼花缭乱项目+经费成为政府影响高校办学的一大主要手段,从而使市场经济体制下大学与政府的关系染上了浓厚的经济色彩。

三、治理环境下大学与政府关系的去行政化课题

进入21世纪,在高等教育改革不断深入发展的过程中,治理之视域、概念、理论相继出现。治理的概念在20世纪90年代兴起于国外的公共管理领域。1995年全球治理委员会对治理作出了如下界定:治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度,以及种种非正式安排。治理有四个特征:治理不是一套规则条例,也不是一种活动,而是一个过程;治理的建立不以支配为基础,而以调和为基础;治理同时涉及公、私部门;治理并不意味着一种正式制度,而确实有赖于持续的相互作用。

高等学校治理通常被认为包含内部治理与外部治理两个相互联系的部分。内部治理涉及不同组织,尤其是学术组织与行政组织在高校的决策、执行等权力结构中的关系、作用。外部治理则主要指围绕如何办学,政府、社会机构、大学之间所形成的权力结构关系。高等教育治理问题最先在学术界引发讨论,对中国知网(CNKI)收录的高等教育治理相关期刊论文的统计表明,21世纪初开始出现有关论文,20042013年,每年收录的论文基本上在10-30篇;在201311月党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标之后,2014年开始,有关高等教育治理的论文数迅速增加,2016年达到130篇。

治理问题在被学术界广泛、深入研究的同时,也逐渐影响到政府的政策与高等教育实践。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》就高等教育治理问题提出了明确的要求。在完善中国特色现代大学制度部分,《教育规划纲要》强调:”完善治理结构,公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序,依法落实党委、校长职权,完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径,充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设,发挥群众团体的作用。加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。尊重学术自由,营造宽松的学术环境。这里所说的主要是高校内部治理。为了落实《教育规划纲要》精神,完善高校内部治理结构的系列举措在实践中逐渐展开。例如,2011年教育部制定了《高等学校章程制定暂行办法》,进一步明确章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据,制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。《暂行办法》还就高校章程的内容、制定程序、核准与监督等作了详细规定。20139月,教育部出台了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013-2015)》,明确了中央部委所属114所高校完成章程制定的时间表,要求”985工程高校在20146月底前完成章程制定工作,”211工程高校原则上于2014年底前完成章程制定工作,2015年底所有部委直属高校分批全部完成章程制定和核准工作。中国人民大学等6所高校的章程于201311月首批获得核准。与此同时,全国各地方教育行政部门也指导所属高校在几年的时间内完成了制定章程的工作。又如,如何发挥学术组织在高校内部治理中的作用被视为完善治理结构的重要课题。教育部在2014年发布了《高等学校学术委员会规程》,开篇即指出:”为促进高等学校规范和加强学术委员会建设,完善内部治理结构,保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用,根据《中华人民共和国高等教育法》及相关规定,制定本规程;此外,高等学校应当依法设立学术委员会,健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构;并以学术委员会作为校内最高学术机构,统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。《规程》强调了学术委员会是高校学术管理体系的核心机构,是校内最高学术机构,具有学术事务的决策、审议、评定、咨询等职权,建立并健全学术委员会对完善高校内部治理结构具有重要意义。依据相关政策规定,许多高校在章程中也对如何发挥学术组织的作用、完善内部治理结构作出了比较明确的阐述与规定。如《北京大学章程》的第六条:”学校坚持学术自由、大学自主、师生治学、民主管理、社会参与、依法治校,实行现代大学制度。《清华大学章程》也规定:”学校设学术委员会作为最高学术机构,依照有关法律、规章产生和行使职权,统筹负责学术事务的决策、审议、评定和咨询等事项,致力于促进人才培养与学术研究,追求学术理想,坚持学术自由,发扬学术民主,推动学术创新,维护学术道德

解决高等教育治理问题,完善高等教育治理体系不仅在于如何完善高校内部治理结构,更在于如何理顺高校的外部治理关系,尤其是我国高校长期受行政化管理模式的影响,在高等教育治理体系中调整大学与政府的关系显得更加重要。有研究者认为,在高等教育治理环境下,调整政府的角色与功能十分必要,需要实现政府角色与功能的四个转变,即从管制型向服务型转变,从政策治校向依法治校转变,从强势政府的单边治理向政府、社会和公民共同参与的多边治理转变,从善政善治转变。

讨论与研究高等教育治理中大学与政府的关系,当然离不开我国在长期计划经济体制下形成的大学与政府关系的行政化特征,而且改变这种行政化模式、去行政化正是在完善高等教育治理结构过程中调整大学与政府关系所必须面对的课题。在我国高等教育改革实践中,高等教育治理改革与去行政化相互关联,从一定意义上讲是同一问题的两个方面。这一点在学术界的研究中也有所反映。如前所述,高等教育治理问题的研究在我国学术界开始于21世纪初,2004年之后逐渐展开,2014年之后更加深入,而高校去行政化研究的发展与其也有相似之处。对中国知网(CNKI)收录的高校去行政化相关期刊论文的统计表明,2002年首次出现有关论文,2009年相关论文数突破个位,20102011年的论文数则猛增至百篇以上,形成了研究热潮,之后几年论文数一直保持在50篇以上。

理论研究反映实践需要。20102011年高校去行政化研究的广泛开展正是对《教育规划纲要》中有关高等教育管理体制改革目标与任务的回应。《教育规划纲要》在建设现代学校制度方面指出,要推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求,明确政府管理权限和职责,明确各级各类学校办学权利和责任;要随着国家事业单位分类改革推进,探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式 2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,进一步明确提出了去行政化的任务:”加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度,推动公共事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别

应该看到,尽管高等教育去行政化问题已经引起了政府、高校、学术界的广泛关注,政府也出台相关文件提出去行政化的任务,并且在治理实践中有所体现,但是大学与政府行政化关系的形成非一日之寒,去行政化也无法一蹴而就。我国大学与政府行政化关系的形成有着深刻的历史因素、体制因素和文化因素。就历史因素而言,大学与政府的行政化关系特征是在计划经济体制和高度统一的高等教育管理体制背景下形成的,已有70年的漫长历程。尽管近30多年来扩大高校办学自主权的改革在一定程度上改变了在计划经济体制下形成的大学与政府间的关系,但是长期形成的行政化由于其巨大的历史惯性仍然主导着政府管理大学的实践。就体制因素而言,大学与政府行政化关系特征形成的体制基础仍然存在,这种体制基础制约了去行政化改革。有学者研究后提出了高等教育治理的准市场化模式与类市场化模式,认为我国属于高等教育的类市场化治理模式。在高等教育治理体系中政府计划管理机制发挥着决定性作用,而市场竞争机制发挥的作用极其有限。这种治理模式在性质上属于政府计划性治理,在内容上虽然也包括市场竞争机制,但其作用极其有限,并且受到政府计划性的支配和管控。即在哪些方面引入市场竞争机制、在多大程度上发挥市场竞争机制的作用,都是由政府管控的,是一种被支配的市场竞争机制,或者说市场竞争机制只是政府计划性治理的一种手段而已。就文化因素而言,我国社会长期存在的官本位文化可以说是大学与政府行政化关系特征形成的观念基础。高等教育与文化的关系比之高等教育与政治、经济、科学的关系,有着更加悠久的历史与传统文化对高等教育的影响比政治、经济、科学对高等教育的影响来得隐蔽与深刻

可以预见,完善高等教育治理结构,改变大学与政府行政化关系模式,实现高等教育治理体系与治理能力现代化,将是未来一段时间内推进我国高等教育改革与发展的重要课题。201410月,党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,进一步明确了加快建设社会主义法治国家的战略任务,提出深入推进依法行政,加快建设法治政府完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。改变大学与政府的行政化关系模式、去行政化同样需要走依法治教的法治化道路。首先,要通过立法进一步明确大学的法人地位,使大学真正成为市场经济体制下独立的法人实体,改变大学长期作为政府下级机构而依附于政府的状况,使大学与政府的关系由建立在行政级别基础之上改变为建立在法律基础之上。其次,要通过立法明确政府管理的权限和职责,明晰政府与学校权力(权利)、责任之间的边界。有学者认为,应该推行大学行使自主权的负面清单制度,即政府管理大学,不是规定大学做什么,享有什么样的自主权,而是从法律上规定和列出大学的禁止性权利就可以了。没有列入禁止性权利的事项,大学都可以不受限制地独立行使权力,亦所谓法无禁止即可为’”。总之,实现高等教育治理法治化的过程或许会遇到许多困难与阻力,但是其意义十分重大,关系到我国高等教育改革的深入推进和高等教育强国建设目标的最终达成。



上一条:高教参考第52期 下一条:高教参考第50期