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湾区高等教育的形成与发展——基于粤港澳大湾区与旧金山湾区比较的视角

2020-04-28 卢晓中,卓泽林 点击:[]

新时代我国高等教育改革发展呈现出崭新局面,并出现了一些新趋势,其中一个重要趋势便是与国家重大战略高度关联,这主要体现在两个方面:一是高等教育改革发展成为国家重大战略的重要组成部分;二是高等教育改革发展主动策应或回应国家重大战略。而在政策设计和制度安排上更多的是将两个方面联系起来。2019年2月18日中共中央、国务院发布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》,其中高等教育在该规划纲要中不仅受到高度重视和特别强调,而且也体现了以上两个方面的密切联系。近两个多月来我们实地考察和调研了世界著名湾区旧金山湾区的高等教育及相关方面,并与粤港澳大湾区进行多维度比较分析,以寻求对湾区高等教育形成与发展的正确认识。

一、概念释义与理论框架

1.何谓“湾区”

对“湾区”这个概念,通常可从两个层面来认识,一个层面是就自然意义而言,湾区是一个区域的概念,即围绕海域或江河自然形成的若干个区域相连的区域集合;另一个层面是从社会意义来说,即除了区域相连的自然特征外,湾区赋予区域集合以社会意义。一个称得上湾区的区域集合,除了拥有区域相连的自然特征之外,更为重要的是其所拥有的社会特征,即围绕某个或某些社会属性诸如经济、文化、科技、教育等,区域集合中各区域之间是相互关联的,这种关联不是一元线性的,而是多维立体的,最终形成的是一个整体。由此可见,湾区的社会特征是一个多维立体的整体性的概念。

从以上意义来讲,仅有自然特征的区域集合还不是一个湾区,只有在此基础上同时拥有了社会特征,该区域集合才能算是真正意义上的湾区。如果说湾区的自然特征是相对固定的,那么湾区的社会特征却是随着时代发展变化而形成和发展的,如何使湾区的社会特征随着时代发展变化而逐步形成和丰富发展,也是区域集合之所以为湾区的要义所在。

在湾区社会意义发生与形成的过程中,高等教育是湾区形成的一个十分重要的社会属性,其彰显出的社会特征是成就湾区的一个关键性要素,因为湾区的形成和发展离不开经济发展和科技创新,而这与高等教育所拥有的社会功能关系密切。湾区这一社会特征又是成长性的,这一成长性是湾区形成和发展过程中的一个重要特性。

2.理论框架

现代以降,一个国家或区域的高等教育的形成与发展往往围绕政府、市场、大学三者间的相互关系与作用而展开,而关于这三者关系的探讨一直是高等教育研究中的一个重要论题,且产生了不少有影响力的理论。其中,最具影响力的当属20世纪80年代美国学者伯顿·克拉克提出的“三角协调模式”理论。该理论认为,当前高等教育发展主要受政府、市场及学术权威三种力量的综合影响,这三种力量构成了一个三角形,每个角代表一种形式的极端情形和其他形式的最低限度,三角形内部的位置代表三个因素的不同程度的结合。他特别指出,不同国家高等教育的发展各有偏向,其在三角形内部所居的位置,代表的是上述三种力量的不同结合样态。实际上并不存在一种理想的确定的三角模式,即三角理想模式,针对不同国家的不同情势,只可能存在一种三角协调模式,因此从这意义上讲,协调即理想。虽然该理论提供了对一个国家或区域高等教育发展的分析框架,有助于深入了解和准确研判其高等教育发展状态和趋势,但其不足也是显而易见的,主要表现在以下三个方面:一是该理论未能呈现各国文化、社会、政治和经济的变迁是如何导致三者关系的动态变化的;二是在理论层面并未能深入探讨政府在高等教育系统中所扮演的角色;三是三角协调模式对市场力量并没有给予足够的关注,以致难以对近30多年来日益受市场力量影响的高等教育现象作出合理的诠释。 [1]

20世纪80年代以来,伴随着全球经济一体化,市场力量对高等教育领域的影响日益增强,并成为主导高等教育最主要的力量之一,市场与高等教育的关系变得比过去更加密切,具体表现为高等教育开始以市场方式配置高等教育资源,其基本特点是注重竞争,生产者与消费者之间存在交换关系。 [2] 许多国家逐渐改变其对高等教育的管理方式,由以往政府主导的模式调整为政府监督模式,包括政府解除了对公立大学的过度管制,赋予其更大的自主权;同时引进市场机制,让价格与竞争来引导高等教育机构的发展,以提升高等教育的效率,“因为政府的过度管制使高等教育变得僵化、官僚化,高校与政府的关系恶化,其代价远远高于规章制度本身带来的益处” [3] 。这种世界性的发展趋势使各国高等教育的三角关系发生了些许改变,用伯顿·克拉克所建构的模式已无法解释这一变化。正是在这一背景下,英国学者威廉斯(G.L.Williams)在《高等教育的市场化:高等教育财政的变革与潜在变化》(1995)一文中,基于高等教育经费分配的相关研究结果,在伯顿·克拉克的三角协调模式基础上进一步发展出六种图像化的细部模式。

在模式一里,就如同位于高等教育三角协调模式的中心点,政府、市场、大学三者之间的权利关系是平衡的,三者之间呈现良性制衡与互动发展。

在模式二里,市场和大学分别与政府呈现不同方向的发展,且其间的角度并不相等,它所显示的是政府不再与市场和大学只保持平衡关系,政府对于上述两者产生有限的影响,扮演着监督市场和大学运作的角色。此模式可以广泛地描述美国、英国高等教育中政府的传统角色,即大学拥有自主权,政府的主要责任在于提供经费,但不直接介入大学的管理事务,而由中介机构负责向政府提供经费分配建议,规划高等教育相关事宜。

在模式三里,政府、市场与大学分别呈现不同方向的发展,但政府与大学的方向相近而与市场相反。它意味着在市场势力日趋膨胀的情况下,政府欲与大学合作发展出制衡市场的力量。政府在供给大学经费资源或拟定相关的高等教育政策促进大学发展时,所扮演的角色更为积极,以与市场力量相制衡。

在模式四里,市场与政府、大学的发展方向是相反的。政府与大学在某种程度上是重叠的,政府对大学全力支持,并供应大学之所需,成为高等教育的供应者,市场方向的强度则相对减弱。许多欧洲国家传统上多符合模式三或模式四。

在模式五里,大学与政府、市场的发展方向相反,政府与市场的发展方向相近。政府支持市场运作,并呈现放任大学自由发展的趋势。但政府也进一步利用与市场之间的合作,支持消费者的选择权,以发展出牵制大学发展的力量,并进一步引导大学趋于市场化发展。

在模式六里,大学与政府、市场的发展方向依旧是相反的,但不同的是,政府提供大学资助的程度减弱,而对大学产品的消费能力提高。政府进一步以国家政策引导市场发展方向,且成为大学学术生产品的唯一消费者。大学在政府所运作的市场机制中,一方面需要自筹资金、自谋营生,另一方面需要与国家发展方向、社会市场需求相适应。此种模式并不十分明显地见于现今的国家体系中。 [1]

基于以上分析,我们大致可以得出以下认识:一是如果将一个国家或区域的高等教育发展放在政府、市场、大学的三角关系中,政府、市场、大学三种力量总是处在一种博弈状态,同时它们之间也在不断协调之中,包括权力的让渡与整合。而且在不同时期,同一个国家或区域也并非一致,在不同国家或地区则可能会出现更大差异;二是政府与市场作为高等教育发展的外在力量,往往是通过政府“有形的手”和市场“无形的手”作用于大学,它们对高等教育及其主体大学的发展的影响往往是不同的,前者更为显性、主导,后者更为隐性、自然,但两者又是相互联系、相互依托的,如政府有时会借助市场这只“无形的手”来对高等教育产生影响和作用。不论是政府和市场以何种方式作用于大学,大学都可能更适合或偏好于接受一种渐变而非剧变的影响。

以上有关高等教育发展的理论与认识能够为比较分析旧金山湾区与粤港澳大湾区的高等教育形成与发展提供可资参考的理论分析框架。

二、两大湾区高等教育的比较

1.湾区高等教育发展过程的比较

尽管民间关于旧金山湾区的提法可以追溯到19世纪甚至是更远的过去,但当时的湾区之说更多的是就自然意义而言的。从社会意义上,最先是从经济的角度提出“湾区”概念,即“湾区经济”,之后是借助第三次科技革命的契机,领先形成了极具影响力的产业集聚,快速实现了区域内的产业升级。从萌芽到成熟,历经170多年,尤其是二战后硅谷的崛起,着重人力资本、研发投入与风险资本的发展,形成了以旧金山、奥克兰、圣何塞三大城市为发展核心,以周边腹地城市为支撑的先进性城市经济体,正式名其曰“旧金山湾区”,湾区的社会意义才得以逐渐显现。综观旧金山湾区从自然意义到获得社会意义及其日益彰显的过程,可以说在相当程度上是一个自然生成的先发内生过程。而高等教育在旧金山湾区逐步获得其社会意义的历史过程中扮演着十分重要的角色,甚至被视为提升旧金山湾区经济硬实力和文化软实力的关键推动力和主要贡献者。 [5] 比如,以旧金山湾区中的加州大学系统为例,在2017-2018学年,加州大学系统在工资和福利等领域的支出约为315亿美元,而它所涉及的经济活动为湾区每年产生460亿美元的经济收益。总体而言,在旧金山湾区,纳税人为加州大学每投入1美元,就能产生14美元的经济产出。 [6] 与此同时,高等教育通过科教融合与产教融合,与产业密切互动,特别是充分发挥高校的“集聚-溢出”效应,直接为湾区的发展输送人才,并且这些人才能够在最大程度上与湾区所提供的职位相匹配。如位于硅谷核心地带的圣何塞州立大学(San Jose State University)每年就为硅谷培养工程领域600-700名工程师,有些年份甚至突破了1000名。

由此可见,高等教育是旧金山湾区获得其社会意义的“动力站”,如果缺乏高等教育这一“动力”,旧金山湾区难以成为今天国际上如此知名的湾区。而在成就旧金山湾区的同时,湾区高等教育体系也得以形成并不断成熟和完善,两者形成了良性互动。对于旧金山湾区高等教育的形成过程,这里不妨用上述理论分析框架作归类分析。从湾区高等教育体系形成、成熟和完善的过程中,不难发现其中一个重要特征,便是这一过程的自然生成性,也就是说,湾区高等教育体系的形成、成熟和完善主要是在大学主动回应市场需求并与社会变迁的互动与磨合过程中自然渐进实现的。而在这一过程中起着主要作用的是大学,同时市场力量这只“无形的手”,对湾区高等教育体系的形成、成熟和完善也起到了关键性助力作用。至于政府力量,加州政府在20世纪60年代主导制定了《加州高等教育总体规划》,对该州高等教育体系尤其是公立高等教育系统的形成与完善产生了很大影响,但当时该规划并非着眼于旧金山湾区,且在七八十年代以后,随着硅谷的形成与发展,该规划的实施与运行及调整主要是市场的力量和大学的选择发挥着关键性作用。应当说,旧金山湾区高等教育形成和发展模式,是与美国高等教育管理体系相适应的。

对粤港澳大湾区而言,在社会意义的湾区还未正式提出之前,尚无统一的“粤港澳大湾区”这一提法,虽然1998年香港科技大学吴家玮曾提出“港深湾区”概念,2003年澳门科技大学黄枝连也借鉴旧金山湾区概念,提出建设“伶仃洋湾区”或“华南湾区”,但并没有相对统一的提法,更未形成广泛共识。直到2017年3月,国务院总理李克强正式提出研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划,特别是2019年2月《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《纲要》)出炉,“粤港澳大湾区”才成为一个正式的概念和提法,其建设也成为国家重大战略并得以全面部署和大力推进。如《纲要》颁布后不久,广东省委、省政府立即召开推进粤港澳大湾区发布会,并牵头起草了《中共广东省委广东省人民政府关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》、《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划(2018—2020年)》等一系列配套文件,形成了广东推进大湾区建设的“施工图”和“任务书”。而作为粤港澳大湾区中心城市的香港和澳门特区政府也纷纷表态,把握发展机遇,全力参与粤港澳大湾区建设,并分别成立“粤港澳大湾区发展办公室”和“建设粤港澳大湾区工作委员会”,以统筹和具体推进粤港澳大湾区建设。而湾区高等教育同样也在政府的强力主导下呈现出强劲的发展势头,且“湾区”的整体性在高等教育发展上表现得日益明显。比如,由香港科技大学与广州市人民政府和广州大学合作建设的香港科技大学(广州)已经正式动工,成为《纲要》颁布以来首个获批的具有法人资格的内地与香港合作办学机构。此外,粤港澳三地政府正在设想联合筹建“粤港澳大湾区大学”。由此可见,粤港澳大湾区及其高等教育具有明显的政府主导特征。在政府的强势主导下,市场和大学也作出了积极的回应。比如,以高科技为特征的产业集群正在形成,企业的基础研究力度也在加大,同时,澳门青年横琴创业谷、粤港澳(国际)大学生实习基地等各大创新创业平台逐步建立,香港大学、香港中文大学、香港科技大学等均开始在深圳和广州南沙设立科技成果转化基地,以及粤澳合作中医药科技产业园、粤港澳空间科学与技术联盟、粤港澳海洋科技创新联盟等。

如果要比较以自然生成为主的旧金山湾区高等教育形成和发展模式与以政府主导为主的粤港澳大湾区高等教育形成和发展模式,很难简单地说哪种模式是最好的,或许正如人们通常所说的“适合就是最好的”。而这个“适合”又是与阿什比所说的“任何类型的大学都是遗传与环境的产物” [7] 这一著名观点相联系的。对于旧金山湾区高等教育而言,其模式是与美国高等教育的高度自治和市场化运行机制的这一传统相关联的,而时代环境又使影响湾区高等教育的三种力量的关系也在不断适时调整。而对于粤港澳大湾区高等教育来说,在相当程度上也是与大湾区“一国两制,三种法律体系和三个关税区”的特殊区情和中国高等教育管理制度相适应的。在现有区情和制度框架下如何把握好政府主导的度,更加关注市场对湾区高等教育的影响,以及如何协调好三地不同的高等教育体制及大学传统,是未来粤港澳大湾区高等教育必须面对和解决的关键问题。

2.湾区高等教育与科技创新的互动关系比较

旧金山湾区的一个突出特点就是科技创新,而这得益于大学与科技发展的良性互动关系,甚至可以说这在很大程度上成就了旧金山湾区。这一良性互动关系实际上体现了大学与市场的关系,主要表现在科教融合和产教融合两个方面。

对于科教融合而言,主要涉及研究型大学与科技创新的关系,其中斯坦福大学提供了一个典型案例。20世纪60年代,当同在旧金山湾区的公立大学加州大学伯克利分校在学术活动和学生运动上双双远近驰名之际,斯坦福大学却还默默无闻。由于是用来培训优种赛马的农场拿出来作为学校的校园,加上那时在美国人眼中那里还是荒凉闭塞的边远西部,因此当时人们亦把斯坦福大学称为“农场大学”。斯坦福的腾飞是七十年代之后的事,这得益于斯坦福8000多英亩的大面积校园。实际上早在1951年该校工程学院院长特曼(F.Terman)就提出过一个构想:将1000英亩以极其低廉、只具象征性的地租,长期租给工商业界或毕业校友设立公司,再由他们与学校合作,提供各种研究项目和学生实习机会。正是这一构想及其后来的实施,使斯坦福成为美国首家在校园内成立工业园区的大学,并使其置身于美国的前沿:工业园区内企业一家接一家地开张,不久就超出斯坦福能提供的土地范围,向外发展扩张,形成了美国加州科技尖端、人才高地的“硅谷”。斯坦福大学被科技集团与企业重重包围,与高科技、与商界,更与实用主义和开拓精神等典型的“美国精神”建立密切的关联。随着美国西海岸高科技带的兴起,各个电脑公司,包括“世纪宠儿”微软公司纷纷在此安营扎寨。到六七十年代以后,斯坦福大学的地位越来越举足轻重,逐步成为硅谷的核心,事实上也成为世界科技创新的中心。从斯坦福、硅谷和旧金山湾区三者的历史发展来看,先有硅谷后有湾区,而斯坦福又成就了硅谷,所以,从这一意义上讲,也是斯坦福成就了湾区;反过来说,硅谷和湾区也成就了斯坦福。对硅谷历史曾有过专门研究的科学史学者伦奥尔(T.Lenoir)认为,如果说在1965年以前,是斯坦福大学影响了硅谷和塑造了硅谷,那么1965年后,斯坦福大学与硅谷之间就是一种盘根错节、相互交缠的关系,同样有趣的是,硅谷实际上也在塑造着斯坦福大学。 [8] 完全可以说,以硅谷为核心的旧金山湾区对其高等教育的形成和发展起着至关重要的作用,充分体现了大学与科技创新的一种相互依存、良性互动关系。

对于产教融合而言,主要指涉的是应用型大学与产业技术创新的关系。这里我们可以被美誉为“硅谷神校”的圣何塞州立大学为典型案例。圣何塞州立大学坐落于硅谷核心地带,附近的旧金山-圣何塞地区为全美重要的科技中心。该校约有学生3万人,提供超过134种学士学位和65种硕士学位,并有来自世界60多个国家的学生来此就读。其最有名的科系如计算机科学、电子工程学、工商管理学、艺术设计和航空学等,深受肯定与好评;而各种大学学院和研究所的商学课程也吸引了众多不同国家的专业人士前来研究与学习。办学过程中,圣何塞州立大学有两个“坚定”:一是坚定地致力于教学并以此为荣;二是坚定地为当地服务,尤其是为硅谷服务,正如该校的校训就是“助力硅谷”(Powering Silicon Valley)。实际上圣何塞州立大学输送到硅谷的毕业生比世界上任何一所大学都要多,而且起薪高。商学、计算机科学、工程学和其他专业领域毕业的学生,每年的平均起薪高达86000-114000美元。作为高科技人才聚集地的硅谷,还拥有全美最丰富的实习岗位,学生可以前往苹果、惠普、思科、甲骨文、微软、IBM等世界500强的企业实习,甚至在毕业以前就可以在硅谷工作,真正做到学以致用,且就业率极高。

从整体而言,旧金山湾区的科技创新以硅谷为起点,从大企业、孵化器、投资机构、高校,到专业的基础服务机构,整体构建出了创新生态闭环,每一环都为创新发展贡献着卓越力量。 [9] 而硅谷内的科技创新及发展又以高校为依托,包括以斯坦福大学和加州大学伯克利分校为引领,加州大学旧金山分校、西北理工大学、旧金山大学等参与。正是因为硅谷周围有由诸多名校所构成的高校集群的存在,硅谷抑或旧金山湾区才能成为享誉全球的创新集群,并荣冠“科技之城”的美誉。也正是众多呈点状分布的微观社区所具备的强大辐射能力,才创造了今日旧金山湾区的辉煌成就。显然,当经济社会开始产业转型,高校人才培养及科技创新更需要适应产业转型,硅谷的高校率先与社会融为一体,与各主体合作运作,共同构建创新发展生态系统,尤其注重发挥科技创新人才培养和高校自身的科技创新等功能。旧金山湾区科技创新、金融支撑、产业互补、交通一体化等特色的慢慢形成,使其成为全球创新科技策源地和创投风险集聚中心,因此也被称作“科技湾区” [10]

科技之火在湾区一经点燃,便相继引发产业转型,企业需要越来越多可以直接支持产业革新的人才,进一步带动了越来越多的大学重视自身科技创新人才的培养,以提升学生对环境的适应能力。许多高校也相继建立了技术转移办公室或创业园,帮助在校师生转化成果,而工程类的教师会直接参与到当地企业的项目中,同时,企业专家也积极为高校教师及学生传播创业理念与市场知识。作为全球经济发展的主要推动区域,其缺少不了来自顶尖大学的内部文化、治理和管理能力、研发投资模式、商业环境,包括以知识为基础的企业集中和风险资本的可得性,与知识产权有关的法律环境,包括促进私人研发投资的税法等的形成与发展。 [6] 事实也证明,在旧金山湾区的科技创新中心(硅谷)建设中,高校智力力量贡献突出,大学成果转化率平均达到了30%-40%,仅斯坦福大学出来创办企业的人或与斯坦福大学相关的企业就占到了整个硅谷总产值的50%-60%。

而对于粤港澳大湾区,一个重要定位便是成为国际科技创新中心,即瞄准世界科技和产业发展前沿,加强创新平台建设,大力发展新技术、新产业、新业态、新模式,加快形成以创新为主要动力和支撑的经济体系,并通过打造国际教育示范区来助力国际科技创新中心建设。如果说粤港澳大湾区建设国际科技创新中心与旧金山湾区打造高科技的“硅谷”具有目标和思路上的相似性,那么不同的是,前者是先有大湾区建设这一国家重大战略,后或同时提出建设国际科技创新中心和打造国际教育示范区,具有明显的政府主导色彩。而后者则是先有大学的助力,后有“硅谷”的形成,再有旧金山湾区的“科技湾区”美誉,这与其自然生成性也是相一致的。显然,仅此而言,粤港澳大湾区具有比较突出的后发特征。而如何利用好这一后发优势是粤港澳大湾区建设值得深入思考和面对的问题。除了纳入国家重大战略并由政府强力主导推进的粤港澳大湾区国际科技创新中心建设所拥有的强政府力量的优势外,还可借鉴旧金山湾区“硅谷”形成的经验,加强湾区高校与科技创新主体的关系,通过科教融合、产教融合分层推进产学研深度融合。特别要注重建立和形成机制,充分调动和持续激发高校与科技产业的内在主动性和积极性。同时,深度发掘并利用好大湾区现有的科技创新的丰富资源也十分重要。应当说,粤港澳大湾区早已成为科技创新的沃土,集聚着一大批成熟的高科技企业,比如,在作为大湾区中心城市之一的深圳,华为、中兴、腾讯、大疆、华大基因等企业的科技研发处于全球领先水平。而香港和澳门高校有一大批优秀科学家,有很好的原始创新能力。此外,珠三角地区也尤其善于把科技成果转化成生产力。通过湾区建设,推动三地优势互补、融合创新,共同打造一流的科技湾区。

3.湾区高等教育多样性的形成机制比较

高等教育的多样性是伴随着高等教育大众化、普及化而出现的一种现实样态,甚至可以认为,多样性是现代高等教育发展的一个逻辑起点 [12] ,因为现代化的高等教育制度是一个能够满足现代社会发展对不同层次和不同类型人才复杂需求的制度,是一个能够满足人民对高等教育不同的、个性化的复杂需求的制度 [13] 。对于两大湾区的高等教育也是如此,高等教育的多样性是它们共有的一个特征,但具体而言,两大湾区高等教育多样性从表征形式到形成机制等方面都有些许差异。旧金山湾区拥有着教学型大学、综合型大学、研究型大学、社区学院、专业型机构,以及营利性机构等不同类型的高等教育机构。这种高等教育机构的多样化样态,很大程度上是受市场力量的影响,且在市场力量的作用下动态变化与发展着。特别是旧金山湾区市场变化快,技能和产品更新换代快,基于大众对提升自身技能的需求,高校的类型与格局也在不断地发生变化。比如,圣克拉拉大学、斯坦福大学等就是在市场的影响下,通过增加专业学院和博士项目等,逐步转型成了现在的研究型大学。又如,在20世纪60年代,斯坦福大学抓住科技产业兴起之机遇,开辟产业研究园,在与社会互动过程中逐渐激发出了师生的创新创业热情,成为当下重要的科技研发基地。

旧金山湾区所处的加州,在20世纪60年代制定的《加州高等教育总体规划》中,规划出了三大公立高等学校系统,即研究型大学加州大学系统、教学型大学加州州立大学和两年制学院加州社区学院,从而明确了加州公立高等教育系统多层类发展的方向,是美国高等教育历史上对高等教育系统所作的最有影响力的一次规划。 [14] 该系统内部也是丰富多彩的,特别是三个层级并非固定不动,它们之间实行着灵活的转学与升学机制,利用慕课等先进教育技术整合课程资源 [15] ,高校之间互相关联、自成一体。这既能为学生提供更广泛的教育选择和教育方式,满足不同类型学生的受教育需求,同时也使各高校不去求全求大,以至产生不必要的无序竞争。《加州高等教育总体规划》对于旧金山湾区高等教育的多样性起到了非常重要的作用,而该规划研制的一个重要依据就是市场机制对高等教育的影响,高等教育必须更好地回应市场需求。正是在市场机制的作用下,加州三级高等教育制度不仅是纵向多样化的制度,更是横向多样化的制度,在横向多样化的制度下,同一类型的高等教育机构可以相互竞争达到卓越。 [13]

在旧金山湾区,高校多样性也深受其文化多样性的影响,在这里,亚洲人、非洲人,甚至是一些少数族裔等占比60%以上,使得高等教育受到不同文化的碰撞和滋润,其文化的丰富性和多样性是其他地区所无法比拟的。旧金山湾区高校也在创建自己广阔的舞台,以自身卓越的教育、环境、文化等优势来吸引更多的各国人才,比如校园能够跟真正的工业创新或者经济创新形成密切关系,这也成为吸引学生就读的极大亮点。

此外,在旧金山湾区,除了有斯坦福、伯克利等世界一流大学外,还有众多私立应用型高校和营利性或非营利性大学,这些高校从创办到运行的过程中,市场机制起到了关键性作用,所以办学定位、专业设置、课程开设、教学形式等也多姿多态,成为湾区高等教育多样性的重要组成部分。

粤港澳大湾区也是高等教育多样性最为丰富的区域之一,粤港澳大湾区内的高校共计168所,粤港澳三地高校类型多样,涵盖了学术研究型、应用研究型、应用技术型以及应用技能型高校,人才培养层次囊括了研究生、本科、专科人才等各个层次,各校在发展规划上也各有侧重。随着《粤港澳大湾区规划纲要》的颁布、粤港澳大湾区建设成为国家重大战略,以及大湾区建设的战略定位,大湾区对高等教育给予了更多的重视。以广东省为例,大湾区所属各地对高等教育投入了极大的热情,同时借助国家、省发展高等教育重大政策,诸如国家的“双一流”建设、广东省的“双高”建设,投入巨大的财力物力来发展高等教育,主要举措包括引进境外知名高校,按照国家和省的战略部署加强现有高校的建设等。比如,深圳正在大力着手引进一批先进高校,且致力于建设一流高水平大学;2018年佛山市相继颁发《佛山市引进和培育优质高等教育资源若干扶持政策》、《佛山市高等教育高层次人才引进扶持办法》、《佛山市促进高校科技成果服务产业发展若干扶持政策》,为佛山高等教育发展开辟了新动力;2019年中山市发布《关于建设中山市高水平综合性大学的建议》等。

应当说,这一时期广东高等教育实力进一步增强,特别是高等教育的多样性也得以进一步丰富和发展,这无疑有助于发挥高等教育在粤港澳大湾区建设中的作用。值得注意的是,与旧金山湾区高等教育多样性的市场机制相比,粤港澳大湾区(尤其是广东)高等教育多样性更多的是在政府的规划与制度安排下实现的,政府力量起着至关重要的作用。这同样与粤港澳大湾区建设的政府主导和我国高等教育管理体系及方式是相一致的。面对粤港澳大湾区对高等教育日益增长的多元化需求和我国进入高等教育普及化时代而带来的高等教育发展更为多样性的普遍趋势,尤其是大湾区存在的“一国两制,三种法律体系和三个关税区”的实际,以及三地自定格局的多样化,如何在高等教育多样性方面平衡政府规划与市场调适、适当增强高等教育多样性的市场机制,更好发挥高等教育多样性对大湾区建设支撑作用,以及完善高等教育自身体系,是当前值得深入探讨的课题。

4.湾区高等教育的政府角色比较

对于美国高等教育发展的特征,博克曾用“高度的自治、激烈的竞争、对社会灵敏的反应” [17] 来概括,实际上旧金山湾区高等教育发展也是如此。也就是说,湾区高等教育发展主要是遵循市场竞争法则的自由开放运作模式和大学自主办学。而政府则是“顺势而为”,即顺市场之势,特别是顺科技创新之势,顺硅谷成长之势,顺现代高等教育发展潮流之势,通过法律、财经等手段来推动高等教育的变革与发展。具体来说,政府只是在政府采购、委托高校研发、立法和政策扶持、税收激励、移民政策和措施等方面扮演角色、发挥作用,尽量减少对高校过多直接干预。公立高校一般是由各州政府主要出资兴办并进行监督,主要负责学生资助与科研资助,但都以竞争为基础,并不由政府直接分配。一些顶尖的公立大学从州政府得到的资金只是极少的一部分,大部分资金来源于学费收入和校友支持。而私立高校从州政府直接获得的资金支持则更少,所以州政府通常就更不会过问它们的预算和学费情况了。 [18] 高校的运营权多由学校自行负责并实施教授治校,在旧金山湾区,政府对高校的干预是不受学校支持的,高校的高水平发展本身就是与其高度自治密不可分的。

从硅谷的发展历程来看,其之所以成为创新的代名词,主要得益于斯坦福大学产业园的形成与高科技人员的自主创业,同时也是现有资源、地区的吸引力以及与工业界密切合作、高度自主的高校所共同作用使然,并不是美国任何一级政府的直接规划和干预的结果。而政府则是通过立法在其中扮演着一个重要角色,如20世纪80年代美国《拜杜法案》颁布并实施,直接推动和促进了私人部门获取科研成果专利权、形成技术成果转化。近年来,在旧金山湾区,政府对大学放权、全力支持大学的科技发展的现象越来越明显。由于大学的发展已经基本能满足于自我经营,这也使得大学在日常运行和管理上拥有较大的自主权,可以基本规避政府的干预,而更多是遵循市场需求办学,从而使其能够根据经济发展情势迅速找准自身发展定位。

粤港澳大湾区建设是在中央政府颁布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》的指引和框架下展开的,而近年来在大湾区高等教育方面,政府出台了有关政策和举措,推动《纲要》有关政策措施的落实,表现出强烈的主动作为的态势,政府力量得到相当的彰显。可以预料,各级政府在未来粤港澳大湾区及高等教育建设中将继续扮演“强势政府”的角色。

事实上,在湾区高等教育建设中政府究竟应当扮演什么样的角色,并没有定论,不论是“顺势而为”,还是“主动作为”,关键在于何“为”。旧金山湾区之所以得到广泛的认可,在于政府能够审时度势,适当作“为”,扮演好一个“有限政府”的角色。而粤港澳大湾区高等教育建设是国家重大战略,同时又是在“一国两制,三种法律体系和三个关税区”下进行的,相对于旧金山湾区高等教育在同一区域内和在同一制度系统、法律体系下的发展必定要复杂得多。而且,粤港澳大湾区确立时间较短,大湾区高等教育的共同市场并不太成熟,三地大学的制度体系差异有待相互了解和认同。此外,虽然过去粤港澳三地高等教育也有较多的合作交流,但这些合作交流主要是由民间自发地根据市场需求展开的“非正式制度”合作,是三地高校各自利益驱动下的松散联系,“缺乏全局性和长远性规划,更多的是局限于某个项目的合作交流,当项目完结,高校之间合作也往往随之结束,没有持续性,尤其是缺乏政府主导的制度性安排”。 [19] 需要指出的是,粤港澳三地过去的这些合作交流大多是没有“湾区意识”的合作发展,而今天粤港澳三地在“湾区意识”下的高等教育合作发展都将面临理念上、心理上的相互磨合和调适。所有这些,都决定了粤港澳大湾区高等教育建设中政府主动作为的必须与重要。现在关键是如何作为的问题,如果“为”的度把握不好,比如政府通过资金等形式过度地来控制抑或“规划”高等教育的办学行为和学术活动,很有可能就会限制高校的创新动力和活力。

值得提及的是,无论在哪个国家,政府对高等教育的控制或干预在理论上应是为了公共利益 [20] ,但对高等教育的干预还需基于大学公共性的特征,清晰干预边界,局限于公共领域范围,遵循公益性、必要性与合法性原则,止步于高校应有的自治与学术自由。 [21] 换言之,无论对大学还是政府而言,它们都不可能寻找到一种理想的平衡,但正是这种不平衡的存在成了彼此对话和沟通的基础。在对话过程中,正如阎光才所指出的,理智的思路是“大学以现实作为理想实现的条件,而政府则应为大学的理想追求作为变革现实的依据和参照”。 [22]

三、结语

通过对旧金山湾区与粤港澳大湾区高等教育的形成与发展过程的四维比较可以发现,两个湾区存在两种运行模式,即市场驱动为主模式与政府主导为主模式。很难简单认定哪种模式就是最好的,比如,旧金山湾区高等教育形成与发展更多的是遵循一种市场驱动模式,虽然这种模式促进了旧金山湾区高等教育的良性形成与繁荣发展,但也面临着一些问题,斯坦福大学原校长卡斯帕尔(G.Kasper)不无忧虑地说道:“在当代世界,教授、学生以及大学自身都不断地被干扰、让它们被干扰,甚至寻找干扰。外部的诱惑是如此之多,它们希望大学及其附属机构为社会开展研究、教育和指导,专业能为实业所用,能加快创新速度,能变成经济的发动机,能参与社会环境的改善,能为高品质的生活做贡献,能从外面拿到研究经费等。一言以蔽之,难怪大学已经变成一个有问题的机构。” [23] 以政府主导为主模式的粤港澳大湾区高等教育的形成与发展,从湾区意义上还刚处于起步阶段,其利弊优劣的显现尚需假以时日。应当说,任何一种模式都有其利弊,关键在于如何扬利抑弊,这就需要根据各自的管理体制、文化传统、市场环境等实际因素,选择一种适合湾区自身高等教育发展的模式,并对“政府—市场—大学”三者之间的关系适时作出动态调整。至于要对“市场驱动为主”、“政府主导为主”中的“主”给出一个某种程度意义上的界定,就如同威廉斯的六种细部模式所作出的具体考量。实际上这不仅取决于市场和政府,更考验着大学的智慧,即如何在政府、市场、大学三者关系的协调中真正做到“以大学自主为主”,这也是探索中国特色现代大学制度的湾区“特色”的意义所在。



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